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Este documento analiza la existencia y características del derecho procesal electoral en méxico, proporcionando una definición y discutiendo su autonomía. El texto incluye citas de expertos en el tema, como cipriano gómez lara, gregorio sánchez león y sergio garcía ramírez, y se basa en obras como 'introducción a la teoría de los recursos en el contencioso electoral' de héctor fix-zamudio y 'temas de derecho procesal' del congreso mexicano de derecho procesal. El documento también discute la naturaleza política-electoral de los derechos protegidos por el derecho procesal electoral y las diferencias entre las reglas de derecho probatorio en este ámbito y en otras ramas del derecho procesal.
Tipo: Apuntes
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Magistrado de la Sala Superior Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación México
29 de abril de 2014 Universidad Nacional Autónoma de México Facultad de Derecho
Edición 2014. D.R. © Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Carlota Armero núm. 5000, colonia CTM Culhuacán, CP 04480, delegación Coyoacán, México, DF. Teléfonos 5728-2300 y 5728-2400. Responsable de la información: Ponencia del magistrado Flavio Galván Rivera. Edición: Coordinación de Comunicación Social, tepjf. www.te.gob.mx Impreso en México.
Capítulo primero
Capítulo segundo
Capítulo tercero
Capítulo cuarto
Capítulo quinto
Si bien en la actualidad es lugar común e indiscutible, nada novedoso, aludir al Derecho Procesal Electoral Mexicano, tiene especial impor- tancia mencionar que ello no era así en el siglo xx, porque esa rama o apartado del Derecho era inexistente, incluso hasta la década de los 80 y, evidentemente, en el tiempo pretérito; fue hasta la década siguiente cuando se empezó a hablar del tema y a realizar los primeros intentos de estudio especializado, además de hacer alusiones o ensayos aislados, sin unidad conceptual y todavía sin propuesta alguna de sistematización. Sólo en vía de ejemplo cabe hacer algunas citas, como es la ponencia que en 1994, con el título “Derecho Procesal Electoral”, presentara el profesor Cipriano Gómez Lara, a la sazón magistrado de la Sala Central del Tribunal Federal Electoral (tfe), quien sin ambages manifestó: Es posible sostener ya la existencia de un proceso jurisdiccional electoral y aunque en forma incipiente, la existencia también de un Derecho Procesal Electoral , tanto en un significado normativo o de codificación, como en un sentido académico y doctrinal.^1 (^1) Cipriano Gómez Lara, “Derecho Procesal Electoral”, en: Temas de Derecho Procesal , Memoria del XIV Congreso Mexicano de Derecho Procesal, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, México, D.F., 1996, p. 543. Al hacer referencia a este ensayo o ponencia resulta pertinente advertir que fue escrito en 1994, razón por la cual se debe leer y entender en el contexto de la normativa elec- toral, constitucional y legal, vigente en esa época y no a partir del sistema normativo que entró en vigor después de la reforma electoral constitucional de agosto de 1996 y legal de noviembre del mismo año.
8 Derecho procesal electoral No obstante su aserto y el título propuesto, el profesor Gómez Lara de- sarrolló su ponencia haciendo alusión permanente a la expresión común en esa época, es decir, al proceso contencioso electoral o simplemente al contencioso-electoral pero no al enunciado Derecho Procesal Electoral. Por su parte, el distinguido investigador emérito de la Universidad Nacional Autónoma de México (unam) Héctor Fix-Zamudio, al escribir, en diciembre de 1993, el prólogo de la obra de Javier Moctezuma Ba- rragán, manifestó: El autor acude a la comparación jurídica para demostrar que existe una fuerte tendencia en la mayoría de las legislaciones para judi- cializar las cuestiones electorales, y por ello ha surgido el derecho procesal electoral, como instrumento para resolver este tipo de controversias.^2 También hizo alusión el maestro Fix-Zamudio al “naciente derecho procesal electoral mexicano”. Asimismo, Gregorio Sánchez León, magistrado fundador del Tribunal Electoral del Estado de Michoacán, México, al escribir un ensayo sobre la materia, hizo alusión a la existencia del aspecto procesal del Derecho Electoral, en el ámbito de la mencionada entidad federativa.^3 Aun cuando resulte reiterativo, es pertinente señalar que si bien es verdad que a la fecha no existe duda alguna en aludir a la existencia, definición y contenido de la enunciada nueva rama o apartado del Dere- cho, también es verdad que la propuesta no fue aceptada de inmediato ni con facilidad. En su origen, a finales de la década de los 80 del siglo xx, se identificaba a la naciente función jurisdiccional en materia electoral con la frase: De lo Contencioso Electoral , a imagen y semejanza de la Justicia Administrativa, identificada con la expresión: De lo Contencioso Administrativo. (^2) Javier Moctezuma Barragán, José María Iglesias y la justicia electoral , Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, México, D.F., 1994, pp. 11 y 12. (^3) Gregorio Sánchez León, “Principios de Derecho Sustantivo y Procesal Electoral Estatal y Municipal”, en: Justicia Electoral. Revista del Tribunal Federal Electoral , volumen II, No. 2, México, D.F., 1993, p. 121.
10 Derecho procesal electoral Se puede definir al contencioso electoral, como aquel conjunto complejo de actos realizados ante los órganos del Instituto Federal Electoral, ante las salas del Tribunal Federal Electoral y en casos excepcionales ante el Colegio Electoral de la Cámara de Diputados para la calificación de la elección de presidente de la República, por las partes interesadas (partidos políticos, autoridades responsa- bles, en su caso organizaciones o asociaciones políticas y partidos terceros interesados), así como por los terceros (candidatos en su carácter de coadyuvantes), actos todos que tienden a la aplicación de las normas del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, a un caso concreto controvertido en materia electoral, para solucionarlo o dirimirlo.^5 Teniendo como base este concepto amplio, Gómez Lara clasifica al denominado contencioso electoral en tres especies: administrativo, jurisdiccional y, excepcionalmente, contencioso electoral político, con- siderando únicamente al contencioso electoral jurisdiccional como de carácter estrictamente procesal. En conclusión, el autor señala: En el contencioso electoral jurisdiccional las salas del Tribunal... actúan con independencia y autonomía y con imperio en aquellos recursos de apelación, inconformidad y excepcionalmente de revisión, en contra de resoluciones dictadas por los órganos administrativos del Instituto Federal Electoral y a través del recurso de reconsideración en contra de las resoluciones dictadas en el recurso de inconformidad resuelto por las salas central o regionales del propio tribunal.^6 Héctor Fix-Zamudio, quien fuera Presidente de la Corte Interameri- cana de Derechos Humanos (CiDH), reduciendo su opinión al ámbito estricto de la materia adjetiva en estudio, manifiesta que el Derecho Procesal Electoral es una disciplina jurídica nueva en el sistema jurí- dico nacional, que se ha venido conformando de manera paulatina en fechas recientes y que es factible definir como aquella “...que estudia (^5) Cipriano Gómez Lara, op. cit ., p. 507. (^6) Ibídem, p. 508.
Flavio Galván Rivera 11 los principios, conceptos e instituciones que se han establecido poco a poco en los ordenamientos contemporáneos, con el objeto de solucionar los conflictos jurídicos que surgen en los procedimientos electorales”.^7 El citado magistrado Gregorio Sánchez León ha sustentado que: En el Derecho Electoral, por virtud de su desarrollo democrático, ha cobrado independencia una nueva disciplina jurídica ...el Derecho Pro- cesal Electoral, al cual podemos definir diciendo: Es la rama jurídica que regula el proceso jurisdiccional, mediante el cual se resuelven las controversias legales, suscitadas con motivo de la impugnación de los actos y resoluciones electorales, y que se deciden por un tri- bunal autónomo cuyos fallos, por regla general, no admiten recursos o medios de impugnación.^8 El distinguido catedrático de la Facultad de Derecho de la unam, en su momento también Presidente de la CiDH, Doctor Sergio García Ramírez, aun cuando no propuso una definición del Derecho Procesal Electoral, fue categórico al afirmar que ante el Tribunal Federal Electoral se desarrolla, propiamente, un proceso: el Tribunal dispone de absoluta autonomía para la emisión de sus fallos y está dotado de jurisdicción, que se pone en movimiento mediante acción impugnativa esgrimida por un sujeto legitimado para actuar; con ella se combate un acto de la autoridad administrativa electoral; las decisiones del Tribunal, adoptadas en única instancia, son inatacables ...”.^9 En torno a la postulada rama adjetiva autónoma electoral, con un cri- terio simplemente formalista o iuspositivista, siguiendo en ello la corriente (^7) Héctor Fix-Zamudio, Introducción a la teoría de los recursos en el contencioso electoral , en Manual sobre los Medios de Impugnación en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, Instituto Federal Electoral e Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, México, D.F., 1992, p. 5. (^8) Gregorio Sánchez León, op. cit., p. 121. (^9) Sergio García Ramírez, La apelación en el contencioso electoral, en: Manual sobre los Medios de Impugnación en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, Instituto Federal Electoral e Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, México, D.F., 1992, pp. 54 y 55.
Dos remotos antecedentes del moderno Derecho Procesal Electoral Mexicano se pueden citar, sin lugar a duda, en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (Cpeum) de 1917, con independencia del personal criterio de quien se ocupe del análisis correspondiente; una es la facultad indagatoria de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (sCjn) sobre posibles hechos violatorios del voto público y el otro es el recurso de reclamación que procedía ante la misma sCjn, en contra del Colegio Electoral (Ce) de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión (Cu), instituido con la reforma electoral de 1977.
A pesar de que actualmente la facultad indagatoria de la sCjn, para investigar hechos posiblemente violatorios del “voto público”, sólo tiene valor histórico, tanto en el ámbito académico como en el de la política, dado que fue derogada del texto constitucional con el decreto de refor- mas publicado en noviembre de 2007, cabe recordar el texto original del artículo 97, párrafo tercero, de la original Carta Magna de 1917, que era al tenor siguiente: Podrá también la Suprema Corte de Justicia de la Nación nom- brar… a alguno o algunos de sus miembros o algún juez de distrito o magistrado de circuito o designará uno o varios comisionados especiales, cuando así lo juzgue conveniente, o lo pidiere el Ejecu- tivo Federal, o alguna de las Cámaras de la Unión, o el Gobernador
14 Derecho procesal electoral de algún Estado, únicamente para que averigüe la conducta de algún juez o magistrado federal, o algún hecho o hechos que constituyan la violación de alguna garantía individual o la violación del voto público , o algún otro delito castigado por la ley federal. Durante su prolongada vigencia, por poco más de 90 años, algunas reformas se hicieron a este tan cuestionado párrafo de la Carta Magna, pero la esencia de lo dispuesto se mantuvo, en cuando a la facultad de investigación de la sCjn sobre hechos posiblemente violatorios del voto público, lo cual fue motivo de interesantes e incluso apasionados debates, reflexiones y estudios, tanto entre los Ministros integrantes de la sCjn, como entre otros juristas, políticos y ciudadanos en general, ya en el ámbito político, jurídico y sociológico, bien en el campus universitario y extrauniversitario o de la vida pública en general.^11 Recurso de reclamación^12 La otra vía jurídica otorgada constitucionalmente a la sCjn, para inter- venir en los asuntos políticos del País, acotados entre los márgenes del Derecho Electoral, ha sido el recurso de reclamación , establecido en los tres últimos párrafos del artículo 60 de la Ley Suprema de la Federación, según Decreto de Reformas y Adiciones de 1 de diciembre de 1977, publicado en el Diario Oficial de la Federación (Dof) el día 6 del mismo mes y año. El texto de la mencionada adición constitucional, que estableció el derecho o posibilidad de controvertir las determinaciones del Colegio (^11) Para mayor información se sugiere la lectura del capítulo VIII de la obra de este autor, intitulada Derecho Procesal Electoral Mexicano , Editorial Porrúa, S. A. de C. V., primera reimpresión de la segunda edición, México, D.F., 2013, pp. 767 a 822. En el capítulo en cita, con el rubro “Investigación de la legalidad de un procedimiento electoral”, además de proponer la derogación del mencionado precepto constitucional, se concluye el estudio con el párrafo siguiente: En este orden de ideas, resulta evidente que la facultad indagatoria actualmente atri- buida a la Suprema Corte de Justicia de la Nación es letra muerta; que por el bien de México, ¡ojalá jamás cobre vida! (^12) Cfr. Flavio Galván Rivera, Derecho Procesal …, pp. 240 a 249.
16 Derecho procesal electoral
Flavio Galván Rivera 17 de motivos de la iniciativa de reformas y adiciones constitucionales, así como del Proyecto de Ley Federal de Organizaciones Políticas y Proce- sos Electorales, además de revisar los dictámenes formulados por las Comisiones de ambas Cámaras del Congreso de la Unión. En consecuencia, se debe recordar que el 4 de octubre de 1977 el Presidente de la República presentó, a la consideración del Congreso de la Unión, una Iniciativa de Reformas y Adiciones a los artículos 6, 41, 51, 52, 53, 54, 55, 60, 61, 65, 70, 73, 74, 76, 93, 97 y 115, de la Cpeum. Con relación al recurso en comento, el depositario del Poder Ejecu- tivo Federal, en la parte conducente de la Exposición de Motivos de su iniciativa, manifestó: El Ejecutivo Federal a mi cargo, considerando la importancia de impri- mir una mayor objetividad a los resultados de una elección y acercarse más a la imparcialidad electoral , cree procedente instituir mediante la adición del artículo 60 constitucional un recurso de reclamación ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, contra las resoluciones dictadas por el Colegio Electoral de la Cámara de Diputados al calificar la elección de los aspirantes a formar parte de la misma. La Suprema Corte de Justicia de la Nación, al conocer el recurso, verificará los planteamientos que formule el reclamante y determinará si existieron violaciones en el desarrollo del proceso electoral o en la calificación misma. Es propósito dejar asegurada la independencia de la Suprema Corte de Justicia, por lo que en estos casos, actuará sólo como tribunal de derecho y no como órgano político electoral: analizará los hechos tal como aparezcan probados y resolverá de acuerdo con los elementos de convicción que se le presenten. Las resoluciones que se emitan tendrán carácter declarativo y, en con- secuencia, no convalidarán ni anularán la calificación hecha por los colegios electorales. La ley secundaria determinará los requisitos de procedencia y el trámite a que se sujetará el recurso de reclamación, con la finalidad de que, a través del mismo, exclusivamente se planteen los casos de violaciones sustanciales cuya trascendencia sea determinante en los resultados de una elección particular, de tal manera que se evite la interposición de reclamaciones notoriamente infundadas cuyo propósito sea el de entorpecer la instancia de calificación.
Flavio Galván Rivera 19 la calificación de sus miembros, porque cuando esta operación se lleva a cabo, aquéllos han obtenido ya el voto popular y son deposi- tarios de un poder que la nación les ha delegado como sus represen- tantes directos; en consecuencia su capacidad es plena para decidir si en los comicios en que fueron electos cada uno de sus integrantes se apegó o no a las disposiciones de las leyes aplicables… La introducción del recurso de reclamación ante la Suprema Corte de justicia de la Nación, contra las resoluciones del Colegio Electoral de la Cámara de Diputados, lleva al tema, apasionadamente discutido, sobre si el más alto tribunal de la República debe tener injerencia en los asuntos políticos del país... La Suprema Corte de Justicia de la Nación, al conocer del recurso que propone la iniciativa, actuará como lo que es en la estricta es- fera de su competencia y sin invadir la competencia ajena: como un tribunal de derecho. Y debe hacerlo, dejando a un lado suspicacias o dubitaciones, porque no debe olvidarse que los tres poderes de la Nación son corresponsa- bles del gobierno del país; y que no le es lícito negar su colaboración para racionalizar jurídicamente el orden público. Que el examen del recurso concluiría con una decisión declarativa, que más bien será una opinión calificada, no menoscaba su autoridad ni minimiza su función, porque, al ponderar los hechos, la Corte Su- prema va a establecer la certeza jurídica, que permitirá, en su caso, corregir cualquier desviación de la verdad real, material e histórica de aquéllos. La calificación de un procedimiento electoral por el colegio respectivo puede naufragar en un momento dado en la “duda legal” de que habla Rocco. En nuestro sistema de gobierno ¿a quién corresponde disipar las dudas legales? La respuesta es obvia: a los tribunales de justicia. Luego entonces, ¿por qué dudar de los efectos reales y benéficos que tendrá la intervención del más alto tribunal de la República? El solo peso moral de la opinión de la Corte Suprema, será más que suficiente para que el Colegio Electoral depure sus procedimientos y cuide su actuación, so pena de quedar en entredicho ante la faz de la República. El solo peso moral bastará para evitar desvíos e injusticias, porque si la opinión de la Corte no se tomara en cuenta,
20 Derecho procesal electoral no sería ella la que cayera en el desprestigio y la vergüenza, sino quien sin razón fundada la eludiera. La frase medular de Montesquieu tiene vigencia: “Para que no pueda abusarse del poder, es preciso que por disposición misma de las cosas, el poder detenga al poder”. El escrúpulo deberá extremarse en la ley secundaria, a fin de que precisen los requisitos de procedibilidad del recurso y se definan las violaciones sustanciales que serán su materia, a fin de que, “se evite la interposición de reclamaciones notoriamente infundadas cuyo propósito sea el de entorpecer la instancia de la calificación”. Por lo anterior las comisiones dictaminadoras se pronuncian… por la aprobación de la reforma examinada. Una vez enviada a la Cámara de Senadores la correspondiente minuta de la CD, la Segunda Comisión de Puntos Constitucionales y la Primera Sección de Estudios Legislativos de la Cámara Alta, a las cuales se turno para su estudio, presentaron su dictamen el 3 de noviembre de 1977, en cuya parte conducente manifestaron: La iniciativa, aprobada por la colegisladora, prevé en el texto del artículo 60, el mejoramiento del sistema, sin lesionar la soberanía de la Cámara de Diputados, presentando un procedimiento que significa un grado más elevado de objetividad y de certeza en la captación de la voluntad ciudadana... La nueva conformación del Colegio Electoral de la Cámara de Diputados perfecciona la autocalificación de las elecciones de sus miembros; pero todavía va más allá la iniciativa, asegura la certidum- bre mediante un recurso de gran trascendencia: el de reclamación ante la Suprema Corte de Justicia contra las resoluciones dictadas por ese Colegio Electoral, al calificar la elección de los aspirantes a formar parte de la Cámara de Diputados. La Suprema Corte de Justicia al conocer del recurso, si considera que se cometieron violaciones sustanciales en el desarrollo del proceso electoral o en su calificación, lo hará del conocimiento de la Cámara de Diputados, para los efectos que señala el último párrafo del artículo 60 propuesto. En estos casos actuará sólo como tribunal de derecho y no como órgano político electoral.
