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Decreto Ley 902 de 2017
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DECRETO LEY 902 DE 2017
(Mayo 29)
“Por el cual se adoptan medidas para facilitar la implementación de la Reforma Rural Integral contemplada en el Acuerdo Final en materia de tierras, específicamente el procedimiento para el acceso y formalización y el Fondo de Tierras”
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
En ejercicio de las facultades presidenciales para la paz, conferidas en el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016, y
CONSIDERANDO
Que Colombia es un Estado Social de Derecho en el cual se garantiza la propiedad privada, libre competencia y la libertad de empresa y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes vigentes de conformidad con los artículos 58 y 333 de la Constitución Política.
Que los artículos 64 y 65 de la Constitución Política establecen la obligación que le asiste al Estado de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, en forma individual o asociativa, de priorizar e impulsar el desarrollo integral de las actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales, así como también las obras de infraestructura física y adecuación de tierras con el fin de promover la productividad, el desarrollo económico y social de las zonas rurales y mejorar los ingresos y calidad de vida de los campesinos y la población rural en general.
Que la Constitución Política establece entre otras garantías la imprescriptibilidad, inalienabilidad e inembargabilidad de los resguardos indígenas y las tierras de uso comunal de los grupos étnicos, en el marco del principio de la diversidad étnica y cultural de la nación, de conformidad con los artículos 7, 63 y 330.
Que se debe tener en cuenta entre otros los siguientes principios: a la libre determinación, la autonomía y el gobierno propio, a la participación, la consulta y el consentimiento previo libre e informado; a la identidad e integridad social, económica y cultural, a los derechos sobre sus tierras, territorios y recursos, que implican el reconocimiento de sus prácticas territoriales ancestrales, el derecho a la restitución y fortalecimiento de su territorialidad, los mecanismos vigentes para la protección y seguridad jurídica de las tierras y territorios ocupados o en posesión ancestral y/o tradicionalmente.
Que el artículo 22 de la Constitución Política consagra que la paz es un derecho y deber de obligatorio cumplimiento.
Que, en la búsqueda de una paz estable y duradera y la terminación definitiva del conflicto armado, el 24 de noviembre de 2016, el Gobierno Nacional suscribió con el grupo armado Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia, Ejército del Pueblo (FARC-EP) un nuevo Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera (en Adelante Acuerdo Final).
Que el día 30 de noviembre de 2016, el Congreso de la República adoptó la decisión política de refrendar el Acuerdo Final.
Que mediante Acto legislativo 01 de 2016, con el fin asegurar la construcción de una paz estable y duradera es necesario adoptar un marco que ofrezca las condiciones de seguridad y estabilidad jurídica propias de una norma con fuerza de ley. Así, en el artículo 2, se confirió al Presidente de la República una habilitación legislativa extraordinaria y excepcional específicamente diseñada para facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final.
Que en el punto 6.2. del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera en Colombia, se establecen los principios para la interpretación e implementación del mismo a favor de los pueblos étnicos, donde se plantea la protección “a los derechos sobre sus tierras, territorios y recursos, que implican el reconocimiento a sus prácticas territoriales, ancestrales, el derecho a la restitución y fortalecimiento de su territorialidad, los mecanismos vigentes para la protección y seguridad jurídica de las tierras y territorios ocupados o poseídos ancestralmente y/o tradicionalmente”.
Que debe acatarse lo dispuesto en el Acuerdo Final para la implementación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera con un enfoque étnico previsto en el numeral 6.2, donde se consagró, como uno de los principios de interpretación de todos los componentes de este acuerdo final, que se garantizarán los derechos sobre las tierras, territorios y recursos naturales de los pueblos étnicos.
Que en el punto 6.2.3 del Acuerdo Final se establecen salvaguardas y garantías, que garantizan la vigencia plena de los derechos territoriales de los Pueblos y comunidades étnicas.
Que el Acuerdo Final desarrolla seis ejes temáticos relacionados con: i) Reforma Rural Integral; ü) Participación Política: Apertura democrática para construir la paz; iii) Fin del conflicto; iv) Solución al problema de las drogas ilícitas; v) Acuerdo sobre las víctimas del conflicto; y vi) Mecanismos de implementación y verificación del cumplimiento del acuerdo.
Que la Reforma Rural Integral, definida en el punto 1 como parte del Acuerdo Final, busca sentar las bases para la transformación estructural del campo y establece como objetivos contribuir a su transformación estructural, cerrar la brecha entre el campo y la ciudad, crear condiciones de bienestar y buen vivir para la población rural, integrar las regiones, contribuir a erradicar la pobreza, promover la igualdad y asegurar el pleno disfrute de los derechos de la ciudadanía; en aras de contribuir a la construcción de una paz estable y duradera.
Que, según la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura -FAO-, se requiere un cambio de perspectiva en las políticas sectoriales y reformas macroeconómicas en favor de los agricultores pequeños y pobres que promueva la agricultura familiar y rural, y aseguren la productividad del campo y el bienestar de esta población, pues la falta de acceso a tierra, la informalidad e inseguridad jurídica sobre ella, y su desaprovechamiento productivo, inciden negativamente en las condiciones de vida de gran parte de los pobladores rurales y en los elevados índices de pobreza rural.
Así, señaló que:
“La escasez de tierra debido a la distribución desigual y al crecimiento de población está obligando a que los granjeros subdividan sus parcelas entre los miembros de la familia, lo que provoca una marcada reducción en la relación tierra/persona.
personas sujetas de reforma agraria, la inmediata adjudicación de la tierra que han explotado desde hace décadas bajo la convicción de ser propietarias (buena fe exenta de culpa). En este orden de ideas, la ejecución de dicha política sin un programa masivo de titulación o compensación podría ser el detonante de mayores conflictos en el campo”.
Que el numeral 22 del artículo 4 del Decreto 2363 de 2015 confiere a la Agencia Nacional de Tierras, entidad ejecutora de la formalización, la función de “gestionar y financiar de forma progresiva la formalización de tierras de naturaleza privada a los trabajadores agrarios y pobladores rurales de escasos recursos en los términos señalados en el artículo 103 de la Ley 1753 de 2015”
Que el artículo 67 de la Ley 160 de 1994, modificado por el artículo 1 de la Ley 1728 de 2014, habilita a la Agencia Nacional de Tierras para dar el carácter de baldíos reservados, susceptible de ser adjudicados a otros campesinos, en los casos de áreas que exceden el tamaño de la Unidad Agrícola Familiar (UAF).
Que el artículo 76 de la Ley 160 de 1994, modificado por el artículo 102 de la Ley 1753 de 2015, establece que la Agencia Nacional de Tierras "podrá constituir reservas sobre tierras baldías, o que llegaren a tener ese carácter, para establecer en ellas un régimen especial de ocupación, aprovechamiento y adjudicación, reglamentado por el Gobierno Nacional".
Que mediante Auto 004 de 2009, la Corte Constitucional advirtió que, en el caso de los pueblos indígenas, “(...) la precariedad en la titulación de tierras en algunos casos es un factor que facilita ampliamente el despojo y la invasión territorial; de esta manera, existe un entrelazamiento de los procesos de ampliación y saneamiento de resguardos con ciertos factores conexos al conflicto armado (presencia de actores armados, de cultivos ilícitos, o de actividades militares en zonas de ampliación)”.
Que las distintas afectaciones sufridas por los pueblos y comunidades indígenas en el contexto del conflicto armado y sus factores subyacentes y vinculados, en atención y de acuerdo a la vulnerabilidad a la que los distintos grupos poblacionales de especial protección, hace que se vean expuestos por su condición étnica, cultural y de género; niños, niñas, mujeres, sabios y sabias (Auto 092/2008, 098/2013 y 009/2015).
Requisitos formales de validez constitucional
Que el presente decreto ley se expide dentro del término de los 180 días posteriores a la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2016, que según el artículo 5 de ese mismo Acto legislativo, se cuenta a partir de la refrendación popular, la cual se llevó a cabo por el Congreso de la República mediante decisión política de refrendación del 30 de noviembre de 2017.
Que el presente decreto es suscrito en cumplimiento del artículo 115 inciso 3 de la Constitución Política por el Presidente de la República y el Ministro o Director de Departamento Administrativo correspondiente, que para este negocio en particular constituyen Gobierno.
Que el presente decreto ley, en cumplimiento con lo previsto en el artículo 169 de la Constitución Política, tiene el título: “ Por el cual se adoptan medidas para facilitar la implementación de la Reforma Rural Integral contemplada en el Acuerdo Final en materia de tierras, específicamente el procedimiento para el acceso y formalización y el Fondo de Tierras” , que corresponde precisamente a su contenido.
Que como parte de los requisitos formales trazados por la jurisprudencia constitucional, el presente decreto ley cuenta con una motivación adecuada y suficiente, en el sentido exigido por la Corte Constitucional para su validez material.
Requisitos materiales de validez constitucional
Que en cumplimiento del requisito de conexidad objetiva el presente decreto ley: (i) tiene un vínculo cierto y verificable entre su materia y articulado y el contenido del Acuerdo Final; (ji) sirve para facilitar o asegurar la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo Final
(C-174/2017) y (iii) no regula aspectos diferentes, ni rebasa el ámbito de aquellos asuntos imprescindibles para el proceso de implementación del Acuerdo Final.
Que este decreto ley desarrolla las medidas instrumentales y urgentes para implementar el primer punto del Acuerdo Final denominado “ Hacia un nuevo campo colombiano: Reforma Rural Integral”.
Que el Acuerdo Final establece de manera explícita que los sujetos beneficiarios de dichas medidas son los trabajadores con vocación agraria, sin tierra suficiente y especialmente las mujeres y las personas desplazadas por la violencia. Así como las personas y comunidades que participen en los programas de asentamiento y reasentamiento con el fin de proteger el medio ambiente, sustituir cultivos ilícitos y fortalecer la producción alimentaria; y que dicha regulación se desarrolla en el Título I de este decreto ley.
Que la determinación de los sujetos beneficiarios es la base de la Reforma Rural Integral prevista en el punto 1 del Acuerdo Final, y que para dar efecto a dicha caracterización y clasificación se requiere de un sistema que permita la inmediata inscripción de los beneficiarios, mediante una herramienta de registro e identificación, para lo cual este decreto ley crea el Registro de Sujetos de Ordenamiento Reso en su Título ll.
Que el Acuerdo Final en el numeral 1.1.1 establece de manera concreta la creación del Fondo de Tierras para la Reforma Rural Integral, con el propósito de lograr la democratización del acceso a la tierra de manera especial a los campesinos o campesinas sin tierra o con tierra insuficiente; y de las comunidades rurales más afectadas; y que en el numeral 1.1.6 establece que la tierra distribuida mediante la adjudicación gratuita, el subsidio integral para compra y los baldíos formalizados deberán ser inalienables e inembargables por un período de 7 años. Estos temas se desarrollan en el Título III de este decreto ley,
Que el Acuerdo Final en el punto 1.1.3 estable la necesidad de un plan de adjudicación gratuita, subsidio integral y crédito especial como medidas de acceso a la tierra; y que este punto se desarrolla en el Título IV de este decreto ley.
Que explícitamente el Acuerdo de Final establece que con el fin de promover el acceso a la tierra se requiere de un plan de formalización masiva de la propiedad. En este sentido el punto 1.1.5 del Acuerdo de Paz, señala que la formalización busca regular y proteger los derechos de la pequeña y mediana propiedad rural, de manera que no se vuelva a recurrir a la violencia para resolver los conflictos y como garantía contra el despojo de cualquier tipo; este punto es desarrollado en el Título V de este decreto ley.
Que el Acuerdo Final en el numeral 1.1.8 establece que se deben implementar mecanismos para la resolución de conflictos de tenencia y uso y fortalecimiento de la producción alimentaria, mediante medidas que contribuyan a la regularización y protección de los derechos de propiedad; asimismo establece la necesidad de crear mecanismos ágiles y eficaces de conciliación y resolución de conflictos de uso y tenencia de la tierra, incluyendo mecanismos tradicionales y la intervención participativa de las comunidades en la resolución de conflictos para garantizar la propiedad en el campo; y este punto es desarrollado en el Título VI el cual regula la implementación del ordenamiento social de la propiedad rural.
Que en cumplimiento del requisito de conexidad estricta o juicio de finalidad, el presente decreto ley en su contenido normativo responde en forma precisa a un aspecto definido y concreto del Acuerdo Final.
Que el Título I de este decreto ley, en aras de cumplir con el requisito de la conexidad estricta, establece en sus artículos temas relacionados con los sujetos de acceso a tierra y formalización (artículo 2), la delimitación a nacionales (artículo 3), los sujetos de acceso a tierra y formalización a título gratuito (artículo 4), los sujetos de acceso a tierra y formalización a título parcialmente gratuito (artículo 5); los sujetos de formalización a título oneroso (artículo 6); la contraprestación por el acceso y/o formalización de la tierra (artículo 7); las obligaciones de los beneficiarios del acceso y la formalización (artículo 8); el reconocimiento a la economía del cuidado (artículo 9) y adecuación institucional con enfoque étnico (artículo 10).
Que el Título ll de este decreto ley regula los aspectos relacionados con el Registro de Sujetos de Ordenamiento-RESO. Este registro es una herramienta técnica necesaria para inscribir a los sujetos beneficiarios previstos en el Acuerdo y un instrumento de apoyo para el desarrollo de
garantías constitucionales de los pueblos indígenas (parágrafo artículo 1); que las comunidades étnicas son sujetos de acceso a tierra y formalización con destino a la constitución y restructuración de territorios ocupados o poseídos ancestral y/o tradicionalmente; que para efectos de la garantía de los derechos territoriales de los pueblos y comunidades indígenas no procederá ningún tipo de contraprestación (artículo 7); que la Agencia Nacional de Tierras propenderá por adelantar procedimientos que involucren comunidades y pueblos étnico; entre otros.
Que en cumplimiento del requisito de conexidad suficiente, este decreto ley tiene un grado de estrecha proximidad entre las materias objeto de regulación y el contenido concreto del Acuerdo Final.
Que en el Título I al momento de caracterizar a los beneficiarios del acceso a la tierra en el decreto ley establece unas particularidades que buscan precisamente que las medidas de acceso vayan dirigidos a los sujetos previstos en el Acuerdo Final, esto es, a los colombianos, campesinos, campesinas, trabajadores, trabajadoras y asociaciones con vocación agraria; y las personas que participan en los programas de asentamiento para la protección al medio ambiente, sustituir cultivos ilícitos y fortalecer la producción alimentaria. Estas características hacen que efectivamente estás medidas tengan estrecha relación con el Acuerdo Final. Además, este instrumento establece que las medidas deben ser gratuitas para los sujetos más vulnerables al igual que lo previsto en el Acuerdo Final.
Que el articulado del decreto ley establece la no enajenación por el término de 7 años, el cual es un punto específico del Acuerdo Final previsto en el numeral 1.1.6 que señala que “con el fin de garantizar el bienestar y el buen vivir de las personas beneficiarias y de evitar la concentración de la tierra distribuida mediante la adjudicación gratuito o subsidio integral para la compra y los baldíos formalizados, éstos y aquella serán inalienables e inembargables por un período de 7 años”
Que con el reconocimiento de la economía del cuidado se contribuye al desarrollo de los ejes del Acuerdo Final que es el tema de un papel de especial protección a la mujer.
Que el decreto ley establece que las variables con las cuales se van a caracterizar a los sujetos están estrechamente ligadas con la finalidad del Acuerdo Final. Así, por ejemplo hace referencia a criterios como las condiciones socioeconómicas del núcleo familiar, a tener en cuenta las mujeres campesinas, a las personas que hacen parte de los programas de reubicación y reasentamiento en temas como sustitución de cultivos ilícitos, la pertenencia a asociaciones campesinas cooperativas o de carácter solidario, entre otros.
Que en el Título ll del articulado del decreto ley se establecen herramientas específicas para que sea operable el Registro como la autoridad que va a determinar las personas a incluir en el registro, la forma de hacer los registros y el tiempo para realizarlos y que el Registro de Sujetos de Ordenamiento permite tener un mapa general de la situación de acceso y uso de la tierra, así como la priorización de los beneficiarios.
Que en el Título III el articulado del decreto ley desarrolla la creación del Fondo de Tierras, la división en subcuentas y los recursos que lo van conformar. Así mismo establece que se les asignará de manera prioritaria derechos a las personas con mayor vulnerabilidad; y una vez agotado dicho grupo se continuará con los demás.
Que en el Título IV relacionado con las formas de acceso se establece que la propiedad adjudicada es inembargable, imprescriptible e inalienable por un período de 7 años y la Agencia de Desarrollo Rural acompañará en la incorporación de proyectos productivos sostenibles social y ambientalmente y en la asistencia técnica y social.
Que los artículos 18 y 19 sobre el acceso integral desarrollan de manera próxima el principio de acceso integral del numeral 1.1.4 que establece la necesidad de planes de acompañamiento y proyectos productivos, ya que el acceso a tierras no pasa solo por el acceso físico sino la capacidad de volver el campo productivo, por lo cual el Decreto exige que todos los métodos de acceso estén acompañados de medidas complementarias en este sentido.
Que el establecimiento de los subsidios es uno de los ejes fundamentales del Acuerdo Final en el punto de la Reforma Rural Integral, por cuanto es una herramienta imprescindible para garantizar el acceso a la tierra a los beneficiarios descritos en la categoría de título gratuito y parcialmente gratuito. Además, contribuye a la activación de la economía rural.
Que el acceso a crédito al igual que el subsidio es una herramienta para garantizar la formalización de la propiedad privada y la producción de la tierra en aras del buen vivir previsto en los acuerdos.
Que el articulado del Título VI busca precisamente que el objetivo de la formalización se materialice mediante el establecimiento de un procedimiento ágil y efectivo que cumpla con brindar seguridad jurídica en la definición de la propiedad de la tierra y evitar dilaciones injustificadas que generan incertidumbre no sólo jurídica sino que puede llamar a la violencia.
Que el procedimiento previsto en este decreto ley le da facultades a la Agencia Nacional de Tierras para titular la posesión y sanear la falsa tradición, y en aras de garantizar los derechos de los terceros establece que ante una oposición debe ser el juez el llamado a decidir el conflicto.
Que los artículos 39 al 78, que traen un procedimiento único ágil y eficaz, tienen conexidad próxima con el compromiso del Acuerdo Final del numeral 1.1.5. sobre formalización masiva y al 1.1.1. que trata sobre procesos agrarios que será una fuente del Fondo de Tierras, ya que el Decreto trae un solo procedimiento claro y ágil que permite avanzar ambas metas con la eficacia requerida.
Que la acumulación procesal está dirigida a obtener una decisión jurídica y material con criterios de integralidad, seguridad jurídica y unificación para el cierre y estabilidad de los fallos. Además, en el caso de predios vecinos o colindantes, la acumulación está dirigida a cumplir con los criterios de economía procesal y a procurar la eficiente ejecución del Plan de ordenamiento social de la propiedad rural.
Que este decreto ley desarrolla las facultades y competencias para la formalización y regularización de los predios privados y públicos que le fue otorgada a la Agencia Nacional de Tierras en el Decreto 2363 de 2015.
Que la política de ordenamiento social de la propiedad rural contenida en este decreto ley permite a la Agencia Nacional de Tierras operar por oferta, de manera planeada, articulada, participativa y expedita.
Que el barrido predial, usado en otros países en escenario de postconflicto como un mecanismo rápido y eficaz para generar garantías de no repetición, es una herramienta operativa del ordenamiento social de propiedad rural en territorios focalizados.
Que el barrido predial permitirá a la Agencia Nacional de Tierras regularizar las situaciones de tenencia y uso de la tierra, formalizar de manera masiva la propiedad rural y dar acceso a tierras a trabajadores con vocación agraria sin tierra o con tierra insuficiente, de acuerdo con lo definido en la Reforma Rural Integral.
Que la política de ordenamiento social de la propiedad rural debe contar con herramientas institucionales de planeación e intervención territorial claras para ser efectiva y atender las condiciones específicas de cada zona, a través de la participación de las comunidades en la selección de beneficiarios y el diseño de planes conforme al numeral 1.1.3 y 1.1.5. del Acuerdo Final.
Que la zona de reserva campesina es un instrumento de ordenamiento social de la propiedad rural que fomenta y estabiliza la economía campesina, propende por la superación de las causas originarias de los graves conflictos sociales, así como, coadyuva al cierre de la frontera agrícola. Por tal razón, las Zonas de Reserva Campesina contribuyen con el cumplimiento de los objetivos de la Reforma Rural Integral y en ese sentido el presente decreto ley las incluye como una de áreas a focalizar en las medidas de acceso y la formalización de tierras.
Que la presencia del Estado en el territorio debe ser consistente, disponiendo de procedimientos de publicidad y relación directa con las personas y los predios en territorio, con una política de formalización y adjudicación reinvindicante que resuelva la situación de informalidad y falta de acceso a tierras, para combatir una de las principales circunstancias que permitió la continuación del conflicto armado en el tiempo.
Que la aclaración efectiva de situaciones regulares e irregulares de tenencia y uso de la tierra es una acción indispensable para fortalecer la confianza con el Estado y garantizar la construcción de una paz estable y duradera, y teniendo en cuenta las diversas situaciones sociales y económicas de las regiones del territorio nacional.
Que la estricta necesidad en la adopción de este Decreto se evidencia también en que la irregularidad e informalidad en la propiedad de la tierra deben ser atendidas de manera urgente en zonas de conflicto, como una especial garantía de no repetición; en otros términos, si no se solucionan los conflictos sobre la tierra en aquellas zonas donde antes había una fuerte presión por parte de la confrontación armada, la informalidad de la propiedad constituirá el caldo de cultivo para el resurgimiento de focos de violencia y conflictividad social
Que la ejecución ágil y efectiva de la formalización, como mecanismo para proteger los derechos de propiedad y proveer seguridad jurídica, es un requisito sine qua non para llegar a territorio y restablecer los lazos de confianza con la comunidad, en aras de posibilitar la implementación de la Reforma Rural Integral del Punto 1, en especial para las zonas priorizadas de los PDET, por lo cual las herramientas del presente Decreto demandan un grado de urgencia institucional superlativa, conforme lo establece la Sentencia C-174 de 2017.
Que la Ley 160 de 1994 nada contempló en materia de formalización de la propiedad rural de naturaleza privada, por ser este tema para ese entonces ajeno a la política pública a pesar de que es en este tipo de inmuebles donde mayor informalidad e inseguridad jurídica se presenta,
Que las medidas creadas en el presente decreto ley, para facilitar y asegurar la implementación del Acuerdo Final, son medidas instrumentales de la esencia de la política pública de acceso y formalización a tierras como quiera que una de las principales barreras para el acceso efectivo y la materialización de los derechos de propiedad de los campesinos, han sido los trámites excesivos, la duplicación de los procesos y los tiempos engorrosos que en suma la población tiene que soportar, tal como consignó la Misión para la Transformación del Campo.
Que la Defensoría del Pueblo, en su informe de 2017, afirma que existe una situación de violencia sobre líderes sociales a cargo de grupos con nexos a grupos armados posdesmovilización de las Autodefensas, quienes se dedican, entre otros, a la apropiación y despojo de tierras, en zonas especialmente afectadas por el conflicto.
Que “durante el año 2016 fueron asesinados 134 líderes sociales, comunitarios y defensores(as) de derechos humanos en Colombia. Del total de víctimas, el 31% de los casos ocurrieron en el departamento del Cauca, 18 en Antioquía, 8 en Cundinamarca, 8 en Norte de Santander, 7 en Nariño y 7 en el Valle del Cauca. Estos seis departamentos reúnen el 66% de las muertes violentas cometidas contra este sector de la población” (Defensoría del Pueblo, 2017), las cuales son zonas caracterizadas por la alta informalidad sobre la tierra y la baja presencia del Estado, lo cual amerita una intervención integral del Estado de manera urgente y prioritaria con medidas administrativas entre las que son esenciales las relacionadas con la adjudicación y la formalización de la tierra.
Que el éxito y sostenibilidad del programa de sustitución de cultivos de uso ilícito, actualmente en marcha, esencial para la estabilidad en los territorios y el fin del conflicto, depende de las relaciones confianza con el Estado y de crear oportunidades de desarrollo y generación de ingresos en la legalidad, para lo cual es necesario que en simultáneo se adelanten procesos de formalización de los derechos de propiedad y acceso a tierras que hacen parte de la Reforma Rural Integral.
Que para cumplir con la meta prevista en el Acuerdo Final de adjudicar 3 millones de hectáreas y formalizar 7 millones de hectáreas en un período de 12 años, es necesario empezar a formalizar 70.000 hectáreas anuales, lo cual hace ineludible modificar inmediatamente en materia instrumental los procedimientos previstos en la Ley 160 de 1994 en sus apartes que no operan actualmente o no respondan a las realidades del campo colombiano,
Que para resolver la problemática ampliamente debatida e históricamente reconocida de acceso y formalización de tierras es necesario dotar de herramientas a la institucionalidad para solucionar y prevenir conflictos sobre la tierra que ponen en riesgo derechos fundamentales a la vida, entre otros, como garantía de no repetición del conflicto armado y estableciendo mecanismos ágiles para garantizar un mayor acceso a la tierra, creando condiciones de seguridad jurídica y materializar el principio constitucional de la función social de la propiedad rural.
Que el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016 concede facultades al Presidente la República para que dentro de los 180 días siguientes a la entrada en vigencia del citado Acto Legislativo expida los decretos con fuerza de ley para facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final.
Que en el marco de procesos de paz a nivel comparado, se ha demostrado la necesidad de implementar oportunamente lo acordado para no poner en riesgo el fin del conflicto y proteger los derechos de las víctimas, por lo cual la atribución de facultades extraordinarias al Presidente de la República es una herramienta eficaz y efectiva para facilitar y asegurar la implementación y desarrollo del Acuerdo como parte de la continuidad de demostración de voluntad de paz en la fase inicial, reconocida como la más frágil del proceso.
Que en el caso de las facultades extraordinarias del Presidente, consagradas en el artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016, la Corte Constitucional en sentencia C-160 de 2017 afirmó que no se podrán usar para los temas que requieran amplio debate como lo son aquellos suscritos a reserva de ley y mencionó expresamente la restricción de la libertad de expresión, la creación delitos o el incremento de penas (artículos 29 y 93 de la C.P.) y aquellos previstos en el numeral 10 del artículo 150 Constitucional.
Que las medidas en este decreto ley corresponden a instrumentos necesarios para implementar el Acuerdo Final, las cuales desarrollan los derechos previstos en la Constitución y la ley mediante la creación de elementos secundarios y accesorios aptos para ser tramitados por esta vía.
Que las medidas de acceso y formalización conforman el núcleo de lo acordado en el Punto 1 del Acuerdo Final ya que significan el punto de partida para las demás medidas del Acuerdo, teniendo en cuenta que el conflicto sobre la tierra ha sido uno de los elementos que permitieron la persistencia de la violencia en el campo, ampliando las brechas entre el campo y la ciudad, y que por lo tanto, además de ser prioritaria, esta norma es urgente para dar estabilidad al Acuerdo pues sin ella no se podrían implementar muchos otros elementos del Acuerdo Final.
Que las medidas de acceso y formalización de este decreto ley corresponden al requisito de gradualidad y progresividad, características definidas para el proceso de adjudicación de baldíos señalados en la sentencia C-644 de 2012 de la Corte Constitucional.
Que los primeros 180 días de la implementación están destinados al proceso de dejación de armas y la terminación de las zonas veredales de tránsito a la normalidad, ro cual coincide con el término para ejercer las facultades extraordinarias del Presidente de la República, en aras de que el Gobierno Nacional pueda comenzar con la implementación de manera pronta de sus compromisos y de esta manera asegurar la estabilidad del Acuerdo a través del cumplimiento de ambas partes de manera concomitante.
Que de conformidad con informe de ponencia favorable para primer debate en segunda vuelta del Acto Legislativo 01 de 2016, se requieren medidas instrumentales de estabilización a corto plazo como lo son la creación del Fondo de Tierras para la Reforma Rural Integral, la identificación precisa de los beneficiarios conforme a la priorización establecida en el Acuerdo Final, la caracterización e identificación de los predios de la Nación y de otros predios que nutrirán el Fondo y la resolución de conflictos sobre la tenencia de la tierra, para facilitar y asegurar la implementación del Acuerdo Final.
Que el numeral 6.1.10 del Acuerdo Final incluye dentro del calendario de implementación normativa durante los primeros 12 meses las Leyes y/o normas para la implementación de lo acordado en el marco de la Reforma Rural Integral y la sustitución de los cultivos de uso ilícito, para lo cual el establecimiento de los beneficiarios, la puesta en marcha del Registro y del Fondo de Tierras, así como las herramientas para la formalización y el Procedimiento Único y ágil debe implementarse de manera inmediata, sin perjuicio de tramitar vía fast track las demás medidas complementarias para el desarrollo de este punto del Acuerdo Final.
Que al tratarse de modificaciones procedimentales e instrumentales, las que están contenidas en el presente Decreto no abordan temas sustanciales, por lo cual no es necesario que sean acompañadas de un debate democrático tan amplio como para llevarlo al Congreso.
y a la población desplazada, que cumplan concurrentemente los siguientes requisitos:
1. No poseer un patrimonio neto que supere las mil trescientas sesenta y siete coma cincuenta y cuatro (1.367,54) Unidades de Valor Tributario (UVT) al momento de participar en el programa de acceso a tierras.
(Modificado por el Art. 57 de la Ley 2294 de 2023)
jurisprudencia
- No ser propietario de predios rurales y/o urbanos, excepto que se trate de predios destinados exclusivamente para vivienda rural o urbana, o que la propiedad que ostente no tenga condiciones físicas o jurídicas para la implementación de un proyecto productivo.
- No haber sido beneficiario de algún programa de tierras, salvo que se demuestre que las extensiones de tierra a las que accedió son inferiores a una UAF
- No ser requerido por las autoridades para el cumplimiento o estar cumpliendo una pena privativa intramural de la libertad impuesta mediante sentencia condenatoria en firme, sin perjuicio de los tratamientos penales diferenciados que extingan la acción penal o la ejecución de la pena.
- No haber sido declarado como ocupante indebido de tierras baldías o fiscales patrimoniales o no estar incurso en un procedimiento de esta naturaleza. En este último caso se suspenderá el ingreso al RESO hasta que finalice el procedimiento no declarando la indebida ocupación.
También serán sujetos de acceso a tierra y formalización a título gratuito quienes además de lo anterior, sean propietarios, poseedores u ocupantes despojados de su predio, y no clasifiquen como sujetos de restitución de tierras de conformidad con el artículo 75 de la Ley 1448 de
PARÁGRAFO 1°. Las personas que a la fecha de entrada en vigencia del presente decreto ley hayan sido declaradas o pudieren declararse como ocupantes indebidos o estén incursas en procedimientos de esta naturaleza, que ostenten las condiciones socioeconómicas y personales señaladas en el presente artículo serán incluidas en el RESO siempre que suscriban con la autoridad competente un acuerdo de regularización de la ocupación que prevea como mínimo la progresiva adecuación de las actividades de aprovechamiento del predio a las normas ambientales pertinentes y la obligación de restituirlo, cuando hubiere lugar a ello, una vez se haya efectuado la respectiva reubicación o reasentamiento. Lo anterior sin perjuicio de la zonificación ambiental y el cierre de la frontera agrícola.
Los ocupantes indebidos en predios o territorios a los que se refiere el artículo 22 del presente decreto ley, serán incluidos en el RESO sin que se exija lo previsto en el inciso anterior.
PARÁGRAFO 2°. Para efectos del ingreso al RESO a título gratuito de quienes tengan tierra insuficiente, al momento del cómputo del patrimonio neto, la Agencia Nacional de Tierras omitirá el valor de la tierra, siempre que se compruebe que la persona no tiene capacidad de pago.
PARÁGRAFO 3°. Para efectos del ingreso al RESO a título gratuito, al momento del cómputo del patrimonio, la Agencia Nacional de Tierras podrá omitir el valor de la vivienda siempre que su estimación atienda los rangos para la vivienda de interés social o prioritaria, según corresponda, y siempre que se compruebe que la persona no tiene capacidad de pago,
PARÁGRAFO 4°. Para que las cooperativas o asociaciones a las que se hace referencia en este artículo puedan ser sujetos de acceso a tierra o formalización, todos sus miembros deberán cumplir individualmente con las condiciones establecidas en el RESO.
ARTÍCULO 5°. Sujetos de acceso a tierra y formalización a título parcialmente gratuito. Son sujetos de acceso a tierra y formalización a título
parcialmente gratuito las personas naturales o jurídicas que no tengan tierra o que tengan tierra en cantidad insuficiente y que cumplan en forma concurrente los siguientes requisitos:
- Poseer un patrimonio neto que supere las mil trescientas sesenta y siete coma cincuenta y cuatro (1.367,54) Unidades de Valor Tributario (UVT) y que no exceda de diecinueve mil ciento cuarenta y cinco coma cincuenta y dos (19.145,52) Unidades de Valor Tributario (UVT) al momento de participar en el programa de acceso a tierras.
(Modificado por el Art. 58 de la Ley 2294 de 2023)
jurisprudencia
- No haber sido beneficiario de algún programa de tierras, salvo que se demuestre que las extensiones de tierra a las que accedió son inferiores a una UAF.
- No ser propietario de predios rurales y/o urbanos, excepto que se trate de predios destinados para vivienda rural y/o urbana;
- No ser requerido por las autoridades para el cumplimiento o estar cumpliendo una pena privativa intramural de la libertad impuesta mediante sentencia condenatoria en firme,
- No haber sido declarado como ocupante indebido de tierras baldías o fiscales patrimoniales o no estar incurso en un procedimiento de esta naturaleza. En este último caso se suspenderá el ingreso al RESO hasta que finalice el procedimiento no declarando la indebida ocupación.
También serán sujetos de acceso a tierra y formalización a título parcialmente gratuito quienes además de lo anterior, sean propietarios, poseedores u ocupantes despojados de su predio, y no clasifiquen como sujetos de restitución de tierras de conformidad con el artículo 75 de la Ley 1448 de 2011.
PARÁGRAFO. Las personas que a la fecha de entrada en vigencia del presente decreto ley hayan sido declaradas o pudieren declararse como ocupantes indebidos o estén incursas en procedimientos de esta naturaleza, que ostenten las condiciones socioeconómicas y personales señaladas en el presente artículo serán incluidas en el RESO siempre que suscriban con la autoridad competente un acuerdo de regularización de la ocupación que prevea como mínimo la progresiva adecuación de las actividades de aprovechamiento del predio a las normas ambientales pertinentes y la obligación de restituirlo, cuando hubiere lugar a ello, una vez se haya efectuado la respectiva reubicación o reasentamiento. Lo anterior sin perjuicio de la zonificación ambiental y el cierre de la frontera agrícola
Los ocupantes indebidos en predios o territorios a los que se refiere el artículo 22 del presente decreto ley, serán incluidos en el RESO sin que se exija lo previsto en el inciso anterior.
ARTÍCULO 6°. Sujetos de formalización a título oneroso. Las personas naturales o jurídicas cuyo patrimonio neto sea superior a los setecientos (700) salarios mínimos legales mensuales vigentes, o que sean propietarios, poseedores u ocupantes de otros predios rurales iguales o superiores a una UAF, que cumplan los siguientes requisitos:
- Poseer un patrimonio neto que supere los setecientos (700) salarios mínimos mensuales legales vigentes.
- No haber sido beneficiario de algún programa de tierras.
- No ser requerido por las autoridades para el cumplimiento de pena privativa intramural de la libertad impuesta mediante sentencia condenatoria en firme.
Verificado lo anterior, la Agencia Nacional de Tierras expedirá la respectiva autorización dentro de los tres (3) meses siguientes al momento en el que se complete la documentación exigida en la reglamentación que para tales eventos fije su Director General.
Para todos los casos el adquirente o cesionario se subrogará en las obligaciones del autorizado.
- Garantizar que la información suministrada en el proceso de selección en cuya virtud adquirió el predio es verídica
- Acatar las reglamentaciones sobre usos del suelo, aguas y servidumbres.
- No violar las normas sobre uso racional, conservación y protección de los recursos naturales renovables.
PARÁGRAFO 1°. Los Notarios y Registradores se abstendrán de otorgar e inscribir escrituras públicas que transfieran el dominio o uso de predios rurales derivados de programas de tierras por el término indicado en el inciso primero del presente artículo, en favor de terceros, en las que no se acompañe la respectiva autorización expedida por la Agencia Nacional de Tierras, en cuyo caso la autorización y/o inscripción de las escrituras públicas a cargo de notarios y registradores respectivamente, deberá registrar que el adquiriente ostenta las condiciones previstas en el numeral 2 del presente artículo.
PARÁGRAFO 2°. Para todos los casos en los que se disponga la transferencia de predios rurales provenientes de programas de tierras se deberá dejar expresa constancia de la subrogación de obligaciones a cargo del adquiriente por el término que faltare para su cumplimiento.
Las condiciones al ejercicio de la propiedad o uso y los periodos en que se prolonguen dichas limitaciones, previstas en el presente artículo serán expresamente señalados en los títulos de propiedad.
PARÁGRAFO 3°. Las obligaciones señaladas en el presente artículo limitan la facultad sancionatoria de la Agencia Nacional de Tierras por el término referido en el inciso primero del presente artículo, sin perjuicio de que, a su finalización, las dispuestas en los numerales 4 y 5, y en general el ejercicio de la propiedad, se desarrollen conforme a la ley y puedan ser objeto de las acciones y sanciones procedentes para corregir o castigar cualquier infracción.
PARÁGRAFO 4°. Lo dispuesto en el presente artículo no aplica cuando se trate de predios privados que no hayan sido objeto de programas de acceso a tierras, para los cuales rigen las disposiciones legales vigentes.
PARÁGRAFO 5°. Salvo en lo que respecta al numeral 5, y sin perjuicio de las competencias en materia ambiental de los pueblos y comunidades indígenas, lo dispuesto en este artículo no procederá frente a estos.
ARTÍCULO 9°. Reconocimiento a la economía del cuidado. En todos los procesos de acceso y formalización de tierras se reconocerán como actividades de aprovechamiento de los predios rurales, a efectos de la configuración de los hechos positivos constitutivos de ocupación o posesión, y especialmente para la formulación de los proyectos productivos en los programas de acceso a tierras, las actividades adelantadas por las mujeres bajo la denominación de economía del cuidado conforme a lo previsto por la Ley 1413 de 2010,
ARTÍCULO. 10. Adecuación institucional con enfoque étnico. La Agencia Nacional de Tierras propenderá por contar con equipos técnicos y profesionales para adelantar procedimientos que involucren comunidades y pueblos étnicos, que cuenten con experiencia de trabajo y/o hagan parte de estas comunidades.
TÍTULO ll. REGISTRO DE SUJETOS DE ORDENAMIENTO- RESO
ARTÍCULO 11. Registro de Sujetos de Ordenamiento- RESO-. Créase el Registro de Sujetos de Ordenamiento RESQ como una herramienta administrada por 'a Subdirección de Sistemas de Información de Tierras de la Agencia Nacional de Tierras, que consigna públicamente a todos los sujetos del presente decreto ley.
El RESO constituirá un instrumento de planeación y de ejecución gradual de la política pública, bajo el principio de reserva de lo posible, a fin de que el acceso y la formalización de tierras se adelanten de manera progresiva.
Adicionalmente, se constituye en la herramienta para identificar a los beneficiarios del Fondo de Tierras para la Reforma Rural Integral. La información sobre estos beneficiarios reposará en el módulo especial de que trata el siguiente artículo.
PARÁGRAFO 1°. Para la construcción del módulo de potenciales beneficiarios de programas de tierras, la ANT tendrá en cuenta bases de datos de registros administrativos como el SISBEN, Registro Único de Víctimas, y el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente, RUPTA, las bases en las que reposan las solicitudes realizadas por los pueblos y comunidades étnicas para la constitución, la creación, saneamiento, ampliación, titulación, demarcación ante el INCORA, UNAT, INCODER y ANT; las bases del Ministerio del Interior en las que constan las certificaciones de existencia de comunidades étnicas, y el Sistema de Información al que hace referencia el título 2 del Decreto 2333 de 2014, entre otros sistemas de información.
PARÁGRAFO 2°. En caso de que las categorías de los beneficiarios y sujetos hayan cambiado entre el momento de la inscripción al RESO y el momento de la asignación y definición de los derechos, se aplicará el procedimiento definido por el reglamento operativo expedido por la Agencia Nacional de Tierras, de acuerdo con las categorías y requisitos previstos en el presente decreto ley. Lo anterior no aplica para pueblos y comunidades étnicas.
ARTÍCULO 12. Módulo del RESO para el Fondo de Tierras para la reforma rural integral. El RESO será la herramienta para identificar a los beneficiarios del Fondo de Tierras para la Reforma Rural Integral al que hace referencia el artículo 18 del presente decreto. Los beneficiarios del Fondo de Tierras son los sujetos de que tratan los artículos 4 y 5 del presente decreto, así como los pueblos y comunidades étnicas.
Al interior del RESO se identificará el conjunto de personas naturales y comunidades étnicas que aspiran a programas de acceso a tierras y formalización de la propiedad, consignando los datos de identificación de cada aspirante y su núcleo familiar, los requisitos y los criterios de asignación.
Los registros deberán ser clasificados por departamentos y municipios, y a su interior, jerarquizados de mayor a menor puntaje según las condiciones de asignación de puntos. La información relacionada anteriormente será trasparente. La ANT deberá de manera permanente garantizar su publicidad y divulgación a través de su página WEB.
En el módulo étnico del RESO se identificarán los pueblos y comunidades étnicas, de acuerdo a sus respectivos territorios y consignando los datos proporcionados por sus autoridades. En el caso de las comunidades que habitan áreas no municipalizadas el registro se clasificará de acuerdo a la ubicación del resguardo o territorio correspondiente.
Los documentos que soportan dichas condiciones serán manejados conforme a la Ley de Trasparencia y del Derecho de Acceso a la Información Pública Nacional, las políticas de acceso a la información fijadas por la entidad, y las tablas de retención respectivas, respetando el derecho a la autonomía y autodeterminación de los pueblos y comunidades étnicas. La ANT implementará progresivamente herramientas tecnológicas que permitan la digitalización, clasificación y organización de la información, así como su consulta en línea por las autoridades públicas, veedurías ciudadanas y personas determinadas en el ejercicio del control ciudadano.
ARTÍCULO 13. Módulo étnico en el RESO. El módulo étnico del RESO incluirá a los pueblos y comunidades indígenas, así como a las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras.
madres y padres cabeza de familia que asuman en su totalidad las obligaciones familiares y las mujeres en condición de viudez. El mismo trato se dará a las solicitudes que de manera conjunta sean formuladas por asociaciones de trabajadores agrarios, cooperativas o asociaciones de economía solidaria. Lo anterior sin perjuicio del cumplimiento de los requisitos individuales para acceso a tierra por parte de cada uno de los sujetos que integran las asociaciones o cooperativas.
ARTÍCULO 15. Ingreso y calificación. Una vez identificados los sujetos en el RESO, de manera oficiosa o a solicitud de parte la Agencia Nacional de Tierras dispondrá su inclusión al RESO. Así mismo, realizará el estudio que permita establecer mediante acto administrativo su inclusión o rechazo al registro en la categoría de aspirante a acceso o formalización y la puntuación que se le asignó. Contra dicho acto administrativo solo procede el recurso de reposición en los términos del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,
La inscripción y puntuación asignada no constituyen situaciones jurídicas consolidadas, ni otorgan derechos o expectativas distintos del ingreso al RESO. La asignación de derechos de propiedad o uso solo se definirá culminado el Procedimiento Único de que trata el presente decreto ley.
La Agencia Nacional de Tierras establecerá mediante cronograma la entrada en funcionamiento del RESO según la planificación de las zonas focalizadas.
PARÁGRAFO. Constituye una obligación de los aspirantes inscritos en el RESO garantizar la veracidad de la información allí relacionada. Su incumplimiento dará lugar a la exclusión del RESO y no podrán ingresar en un periodo de diez (10) años. Lo anterior sin perjuicio de las acciones penales respectivas.
La Agencia Nacional de Tierras revisará de forma permanente los supuestos de hecho de los aspirantes, y podrá excluir del RESO a aquellos que no tengan las condiciones de elegibilidad fijadas en el presente decreto ley, o proceder a su debida categorización.
ARTÍCULO 16. Promoción de la inscripción en el RESO. La Agencia Nacional de Tierras, dentro del año siguiente a la vigencia del presente decreto, adelantará acciones para promover la inscripción en el RESO.
En tales eventos, la Agencia Nacional de Tierras garantizará la publicidad de la oferta institucional y múltiples jornadas de inscripción de los aspirantes durante la intervención en las respectivas zonas.
ARTÍCULO 17. Programa especial de dotación de tierras para comunidades Rrom. El Gobierno Nacional implementará un programa especial de acceso a tierras integral, de manera diferencial, para el Pueblo Rrom-Gitano en consideración a su particularidad étnica y cultural, usos y costumbres, que garantice su pervivencia como comunidad étnica, el respeto a sus referentes culturales, sus características identitarias, y que permita el mejoramiento de sus condiciones de vida.
El acceso se realizará de manera individual o colectiva, e implica el acceso a tierras, entre ellos el subsidio integral de acceso a tierras, y reconocimiento de derechos de uso, entre otros, la implementación de proyectos productivos, y asistencia técnica en los términos de los artículos 23 y 24 del presente decreto ley.
TÍTULO III. FONDO DE TIERRAS PARA LA REFORMA RURAL INTEGRAL
ARTÍCULO 18. Fondo de Tierras para la Reforma Rural Integral. Créase el Fondo de Tierras para la Reforma Rural Integral como un fondo especial que operará como una cuenta, sin personería jurídica, conformado por la subcuenta de acceso para población campesina, comunidades, familias y asociaciones rurales, y la subcuenta de tierras para dotación a comunidades étnicas, además de los recursos monetarios establecidos en el presente artículo. La administración del fondo y las subcuentas será ejercida por la Agencia Nacional de Tierras.
El Fondo contará con los siguientes recursos para ambas subcuentas:
- Los recursos del presupuesto que le aporte la Nación.
- Los recursos destinados al adelantamiento de los programas de asignación de subsidio integral de reforma agraria de que trata la Ley 160 de 1994 0 el que haga sus veces.
- El producto de los empréstitos que la Nación contrate con destino al Fondo o al cumplimiento de las funciones previstas para este en la ley.
- Los dineros y créditos en los que figure como acreedora la Agencia Nacional de Tierras, producto del pago del precio de bienes inmuebles que enajene.
- Las sumas que reciba la Agencia Nacional de Tierras como contraprestación de los servicios que preste, así como los obtenidos por la administración de los bienes que se le encomiendan, y cualquier otro que reciba en el ejercicio de sus funciones.
- Las donaciones o auxilios que le hagan personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras, y entidades internacionales.
- Los recursos que los municipios, los distritos, los departamentos y otras entidades acuerden destinar para cofinanciar programas de la Agencia Nacional de Tierras.
- Los rendimientos financieros provenientes de la administración de sus recursos que no sean parte del Presupuesto General de la Nación.
- Los recursos que conforman el Fondo de Desarrollo Rural, Económico e Inversión, FDREl, conforme a lo establecido por la Ley 1776 de 2016 para la adquisición de tierras por fuera de las ZIDRES.
- Los recursos provenientes de organismos internacionales o de cooperación internacional que se destinen para el cumplimiento de los objetivos del Fondo.
La subcuenta de acceso para población campesina, comunidades, familias y asociaciones rurales estará conformada por los siguientes bienes:
- Predios rurales obtenidos en compensación por el desarrollo de proyectos que hayan implicado la entrega de tierras baldías o fiscales patrimoniales de la ANT.
- Los predios rurales que reciba del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar por sucesiones intestadas, así como los bienes vacantes que la Ley 75 de 1968 le atribuyó al Incora.
- Los que sean transferidos por parte de entidades de derecho público.
- Los predios rurales que ingresen al Fondo en virtud de la aplicación de procedimientos administrativos o judiciales, como la extinción de dominio por incumplimiento de la función social o ecológica de la propiedad, expropiación o recuperación de baldíos indebidamente ocupados, entre otros.
