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3 Las fuentes del Derecho Administrativo
ESTATALES AUTONÓM. LOCALES
Tratados Internacionales Constitución / Leyes de reforma o revisión Est. Aut. Leyes Decretos Leyes Decretos Legislativos Ley de Cortes del Pleno o de Comisiones.
LEY ORGÁNICA
LEY
ORDINARIA
Leyes marco Leyes de transferencia o delegación Leyes armonizadoras Leyes de bases 82 (las más numerosas e importantes, pues disponen la división competencal entre Estado y CCAA) Leyes ordinarias ... Disposiciones del Ejecutivo valor de Ley Reales Decretos leyes Reales Decretos Legislativos Textos articulados Textos refundidos Reglamentos Estatales Del presidente del gobierno idem Regl. Org. Del gobierno idem Ordenanzas De las Comisiones Delegadas del Gobierno Algunas CCAA Bandos De los Ministros idem Circulares, instrucciones idem Reglamentos internos de los Organismos Públicos Si los estatutos lo disponen (sobre aspectos secundarios del Servicio) idem idem
1. SIGNIFICADO Y TIPOLOGÍA DE LAS FUENTES ADMINISTRATIVAS Podemos distinguir dentro del ordenamiento las normas autónomas (el poder ejecutivo las hace para sí mismos, ej: organización ministerio) y normas heterónomas. La función del ejecutivo se sintetiza en tres funciones: 1. Remisión o canalización de proyectos de ley a las cortes. 2. Aprobación de reglamentos. 3. Disposiciones del poder ejecutivo con valor o rango de ley. Son leyes. La determinación de las fuentes del Derecho es una competencia que corresponde al Estado, NO a las CCAA (149 CE). La CE no contiene una lista enumerada de cuáles son las fuentes principales. Luego, del conjunto de la CE, el jurista tiene que elaborar su propia prelación de fuentes del sistema. La CE con el resto del OJ tiene una VINCULACIÓN NEGATIVA , pues las leyes no desarrollan la CE, salvo que lo exprese. El legislador es políticamente libre, pero tiene que respetar la CE (hacer leyes que respeten la Constitución). La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico español y organiza todo el sistema de producción de normas en el Derecho español, desplazando, de este modo, el papel que en relación con las fuentes del Derecho jugaba tradicionalmente el Código Civil. Por debajo de la Constitución española, dentro de la jerarquía normativa que se proclama en su artículo 9.3, se situaría el Derecho internacional integrado por los Tratados Internacionales que hayan sido válidamente ratificados por España y la ley. Cabe recordar en todo caso que la determinación de las fuentes es materia reservada al Estado (art. 149 CE) y que la vertebración de todo el sistema normativo resulta muy complejo, dado que la potestad de crear normas no reside únicamente en el Poder central, con lo cual dicho
sistema no se rige únicamente por el principio de Jerarquía. PRINCIPIOS:
- Jerarquía.
- Competencia. Reparto horizontal de dicho poder normativo en función de las materias que tengan asignadas ( entre el Estado y CCAA, fundamentalmente) - (“la norma superior prevalece sobre la inferior” o “la ley posterior deroga a la anterior”, etc ) propios de un Estado unitario o centralizado que no es el que existe en la actualidad.
- Toda esta complejidad trata de armonizarla la CE mediante la “cláusula de cierre” del artículo 149: prevalencia del Derecho estatal en caso de conflicto y la supletoriedad del Derecho estatal, mecanismos que requieren ser explicados con el debido detalle.
- Estatutos. Son aquellos que dictan las disposiciones de organización legislativa. Exige a leyes inferiores que desarrollen competencias nombradas aquí.
- Leyes. Son aquellas que vienen a completar las competencias enumeradas en los estatutos. No están subordinadas a las leyes centrales, sino que están igualmente válidas por el principio de competencia (mecanismo horizontal): tanto el Estado no puede entrar en el ámbito cerrado de la Comunidad como la comunidad no puede entrar en ámbitos centrales.
- Decretos leyes. De dudosa constitucionalidad.
- Decretos legislativos. Sí que estaban de antiguo en el Estatuto del País Vasco, añadiéndose a todos los demás. 7. LEGALIDAD LOCAL Un ordenamiento local no puede ir contra una disposición de la CCAA, pero sí contra las disposiciones emanadas del Estado central. Las corporaciones locales, al no tener parlamento, no dictan leyes. Las disposiciones por las que se ajustan son las centrales del Estado y las autonómicas, pues se concretiza en una legislación a dos partes que condicionan las propias corporaciones locales (sujetas a un marco legal prefijado). Tienen su propio poder reglamentario:
- Reglamentos de organización. Para su organización interna (para sí mismos y su funcionamiento propio).
- Ordenanzas. Disposiciones reglamentarias con incidencia sobre los vecinos (ejemplo: por vecinos, basuras, feria, semana santa, etc). Tiene proyección sobre la ciudadanía.
- Bandos. Son propios del alcalde, quien recuerda a los vecinos a realizar las obligaciones preestablecidas y conocidas. Se hace saber y se recuerda. **_8. LA POTESTAD LEGISLATIVA DEL PODER EJECUTIVO: EL REAL DECRETO
- LEY Y EL REAL DECRETO LEGISLATIVO_** Excepcionalmente, el Gobierno puede dictar normas con rango de ley, lo que supone que se trata de normas que pueden regular materias reservadas a la ley y que pueden modificar y derogar Leyes u otras normas con rango de ley dictadas con anterioridad sobre misma materia. El artículo 86 de la Constitución atribuye exclusivamente esta competencia al Gobierno. Algunos Estatutos de Autonomía, entre ellos el de Andalucía en su artículo 110, reconocen esta facultad a los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas.
Una potestad de tan extraordinario alcance (el Gobierno suplantando al Legislador) está reservada, como decimos, para casos excepcionales y sometidas a límites materiales y al control del propio Legislador, en unos casos posterior a su ejercicio y en otros previo y es susceptible de control jurídico a posteriori por el Tribunal Constitucional y a los tribunales contencioso-administrativos en algunos supuestos. A. El Real Decreto Ley (86.1)
“En caso de extraordinaria y urgente necesidad el Gobierno podrá dictar disposiciones
normativas provisionales que tomarán la forma de Decretos-leyes y que no podrán
afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes
y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las Comunidades
Autónomas, ni al Derecho electoral general”.
-ES UN PODER CONCEDIDO POR LA LEY AL GOBIERNO-
- En lo que hace a los límites materiales , su uso está reservado para situaciones de “extraordinaria y urgente necesidad”. Se trata de un concepto que encierra una alta dosis de libertad de apreciación política. Exige necesidad extraordinaria ( inusual, imprevisible y especialmente grave ) y urgente ( inaplazable, que no puede aguardar a la tramitación por procedimientos legislativos urgentes y en relación a aquellos aspectos que no pueden esperar, no a toda la materia ). En todo caso, el control del Tribunal Constitucional se limita a casos palmarios (como medidas de entrada en vigor diferida en el tiempo). El control es más intenso en referencia a las materias excluidas de su posible ámbito. El sentido del término “afectar” es el de regular de manera general dichas materias o un elemento esencial de la misma.
- En cuando a los límites formales o procedimentales , hay que señalar que el Decreto-Ley es una norma “provisional”, pero es ley vigente desde el momento de su publicación. El artículo 86.2 de la Constitución exige que los Decretos Leyes sean “inmediatamente sometidos a debate y votación de totalidad al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviere reunido, en el plazo de 30 días siguientes a su promulgación. - Si no es convalidado, se pone fin a su vigencia, si bien se mantienen los actos que se hayan dictado en el escaso tiempo en que estuvo en vigor. - Si es convalidado, pierde su carácter provisional y mantiene de forma indefinida su vigencia. El artículo 86.3 de la Constitución prevé que durante ese plazo, las Cortes puedan “tramitarlos como proyectos de Ley por el procedimiento de urgencia”, lo que permite ya, en consecuencia, presentar enmiendas y someterlo a debate parlamentario, con la consecuencia añadida de que dicha Ley ya no estará sometida a los límites materiales que pesaban sobre el Decreto-Ley.
En cuanto a los requisitos específicos : a) En el caso de la delegación mediante Leyes de bases, éstas han de determinar el “objeto y alcance de la delegación legislativa” y fijar “los principios y criterios que han de seguirse en su ejercicio”. No podrán autorizar la modificación de la propia Ley de bases ni facultar para dictar normas con carácter retroactivo. b) En el caso de la delegación otorgada para la refundición de textos legales, la Ley que autorice al Gobierno para dictar un Texto Refundido debe determinar el “ámbito normativo a que se refiere el contenido de la delegación” y especificar si la delegación “se circunscribe a la mera formulación de un texto único o si incluye la de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de ser refundidos”. El Decreto Legislativo ha de cumplir con los plazos previstos en la Ley de delegación, pasados los cuales se extingue la delegación. Por ello, su control está reservado al TC. No obstante, el artículo 1.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción contencioso-administrativa, con apoyo en el artículo 86.2 de la Constitución, declara la competencia de los Juzgados y Tribunales de este orden en relación con “los Decretos Legislativos cuando excedan los límites de la delegación”.
CONCLUSIÓN
Los problemas de colisión normativa no se resuelven tan solo por el principio de jerarquía (verticalidad de las normas entre sí), sino también por el principio de competencia (art. 137 CE -horizontalidad de las normas entre sí). SOBERANÍA. Reside en el pueblo español del que emanan los poderes del Estado. Institucionalmente reside en las propias leyes del Estado (del parlamento y del gobierno). Representan la soberanía del pueblo español en su conjunto. El Estado puede romper el derecho existente y crear uno nuevo, pues no se vincula a la ley anterior, sino solo a la Constitución. AUTONOMÍA POLÍTICA. La soberanía no es aplicable a las Comunidades Autónomas, pues no gozan de soberanía, sino de autonomía política (que le permite dictar leyes, hacer políticas propias, aunque siempre actuando en el ámbito de las competencias que tengan asumidas, pues no pueden dictar leyes sobre cualquier cosa, sino solo aquellas en las cuales tengan materias reconocidas en sus propios estatutos). Están respecto del estatuto en una vinculación negativa, pues solo pueden hacer lo que les permita el Estado. DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA. Las corporaciones locales y las 52 provincias con sus más de 9000 municipios no pueden elaborar normas, sino hacer reglamentos subordinados a las disposiciones superiores de las CCAA y las estatales. No es autonomía política, pues se trata simplemente de una descentralización del poder. Todo ello se dispone en el artículo 149.3 de la Constitución, donde se dispone que, en caso de conflicto, es prevalente el derecho estatal y que, en caso de laguna, el derecho estatal es supletorio.
9. EL REGLAMENTO: ORÍGENES Y FUNDAMENTOS DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA DEL GOBIERNO (LEY DE GOBIERNO, ARTÍCULO 23) Son disposiciones generales emanadas del poder ejecutivo y sometidas a las leyes. La potestad originaria de dictar reglamentos la tiene el gobierno. Son normas que forman parte del derecho positivo. Están subordinadas a las leyes, por lo que no son innovativos (superditados a no poder crear nuevas normas). Son abstractas y generales. Tratan de solucionar multitud de casos hipotéticos porque no resuelven un caso en concreto. Son previsiones o regulaciones que dan soluciones a los casos que se presenten. Se insertan dentro del OJ a través de su publicación en los diarios oficiales (BOE). La potestad reglamentaria, es decir la facultad de aprobar disposiciones reglamentarias, atribuida al Poder Ejecutivo constituye otra excepción a la formulación clásica del principio de división de poderes. El Parlamento no tiene el monopolio de la producción normativa. Tanto el Gobierno como la Administración pueden aprobar, con carácter ordinario, disposiciones de rango inferior a la ley. Esta interferencia en el principio de división de poderes se produjo muy tempranamente, nada más implantarse en plena época revolucionaria ante la evidencia de que el Parlamento no podía atender las exigencias de normación que demandaba la sociedad. Los reglamentos dictados del gobierno (REALES DECRETOS) tienen aplicabilidad ad extra, mientras que los reglamentos internos estructurales se dirigen fundamentalmente a dirigir a la administración, a organizar su metabolismo (eficacia ad intra). FUNDAMENTO. Esta potestad reglamentaria se justifica tanto desde un punto de vista material como formalmente. Desde la perspectiva material la necesidad de la existencia de normas de carácter reglamentaria deriva, junto a la ingente necesidad social de regulación, del carácter técnico de muchas materias impropias de una atención parlamentaria o de la posibilidad de una rápida aprobación, lo que no sucede con las leyes. La justificación formal de la potestad reglamentaria consiste en la atribución que de esta potestad hace el ordenamiento jurídico. Es el fruto de un compromiso histórico. Habían dos posturas extremas: - Principio democrático. Solo los parlamentos democráticamente constituidos podrían dictar normas. Reclama para el parlamento cualquier norma que se publicara, prohibiendo al poder ejecutivo que dictara ningún reglamento. - Principio autoritario. El poder ejecutivo podría dictar todo tipo de leyes que quisiere, por lo que el parlamento ni existe ni tiene por qué existir.
Que el parlamento haga lo más importante en producción de normas y que el
reglamento funcione como integrador: trabajo compartido entre los poderes, pues uno
se reserva las relaciones jurídicas, los derechos fundamentales, la regulación de las
instituciones del Estado... Mientras que el reglamento desarrolla, aclara o puntualiza
todas esas grandes decisiones políticas emanadas del parlamento.
El reglamento tiene características que se igualan a los actos administrativos. El acto administrativo es el proceso mediante el cual se aplica a los sujetos los reglamentos preestablecidos. Hay parecidos en el sentido de que pueden emanar del mismo sujeto, pueden disponer lo mismo, son prácticamente iguales en su forma exterior... 10.1. Su distinción con los actos administrativos Cabe aludir al criterio de la generalidad , según el cual los destinatarios del reglamento se encuentran establecidos de un modo impersonal, en tanto que el acto administrativo se dirige a personas determinadas y concretas. También al criterio de la abstracción , basado en que el reglamento define supuestos de hecho con carácter general y abstracto, mientras que el acto tiene por objeto un asunto o problema concreto. Igualmente se invoca el criterio de la innovación , porque el reglamento crea Derecho, mientras que el acto solamente lo aplica. El criterio teleológico , en función de la distinta finalidad de reglamentos y actos, etc. Por todo ello, el criterio de distinción más acertado es el de la ordinamentalidad y consunción.
El reglamento se caracteriza por la regla de la generalidad y de la abstracción. Se refiere
a todos en general y a nadie en particular, mientras que el acto administrativo tiene la característica de la singularidad, de la concrección e individualidad (a personas concretas). Hay reglamentos que no tienen la regla de la generalidad ni de la abstracción, mientras que hay actos administrativos que no tienen el carácter de la concrección o singularidad, sino que tienen carácter general. Habrá que saber distinguir:
- ACTOS ADMINISTRATIVOS SINGULARES.
- ACTOS ADMINISTRATIVOS GENERALES. No son normas, no son reglamentos, pero sí son actos dirigidos a una pluralidad indeterminada de personas (al igual que los reglamentos). Ejemplo: convocatoria de oposiciones. La doctrina acuña dos criterios para distinguirlos:
- Ordinamentabilidad. Es reglamento si se integra en el ordenamiento. Si forma parte del derecho positivo, es reglamento. Es por ello por lo que los actos administrativos generales no se insertan en el ordenamiento.
- Consunción (consumición). Cuando se aplica un reglamento no muere, caduca o se consume, es decir, no es una norma de usar y tirar. Un reglamento se integra para siempre, mientras que un acto administrativo singular o general se consume cuando se hace consumo de ello. El reglamento no es ni una ley ni un acto, sino una tercera cosa situada en medio de la ley y de los actos administrativos de aplicación, teniendo en cuenta los criterios de la ordinamentabilidad y la consunción.
10.2. El principio de la inderogabilidad singular de los reglamentos “Las resoluciones administrativas de carácter particular no podrán vulnerar lo establecido en una disposición de carácter general, aunque tengan igual o superior rango a éstas” (52 LOFAGE). Significa que una resolución de carácter particular, lo que es lo mismo un acto administrativo, no puede incumplir una disposición de carácter general, un reglamento, aun cuando el acto fuera dictado por un órgano de igual o superior rango al que aprobó el reglamento. El artículo 23.4 de la Ley 50/1997, del Gobierno sanciona con la nulidad “las resoluciones administrativas que vulneren lo establecido en un reglamento aunque haya sido dictado por órgano de igual o superior jerarquía que el que lo haya aprobado”. Por ejemplo, el Consejo de Ministros no podrá dictar un acto administrativo que contravenga un reglamento aprobado por un Ministro. Su justificación en encuentra en el principio de legalidad. Dado que los reglamentos son normas jurídicas toda la actuación administrativa realizada en su desarrollo deberá respetarlos. El propio órgano que dicta las leyes también está sujeto a estos reglamentos. No se pueden derogar reglamentos por vía singular a través de un acto administrativo. Sigue, por tanto, el principio legem patere quam feciste (“sufre la ley tal cual la hiciste”). Ejemplo : somos el parlamento y queremos crear una ley de seguridad vial, donde estamos de acuerdo que no se puede conducir en condiciones bajo sometimiento al alcohol. Tendremos que decir que ''no se puede conducir bajo sustancias psicotrópicas o alcohólicas''. La delimitación está perfecta, pero aún quedan muchas cosas por regular (artículo 65 de la Ley de Seguridad Vial). Ahora hará falta que el gobierno determine en qué situación determinamos la ingobernabilidad física y psicológica del conductor ebrio, imponiendo unas tasas o límites de ingesta. Para ello, tendrá que nombrar un reglamento de investigaciones y estudios en proceso de elaboración de este Real Decreto (reglamento). Para ello se nombrarán a una serie de especialistas científicos que puedan determinarlo. El desarrollo técnico de los aparatos de control (alcoholímetros) se lo dejamos al Ministro del Interior, quien decretará escalonadamente órdenes ministeriales e, incluso, habilite una norma en la que permita al director de la DGT a que actúe. Un acto administrativo sería la aplicación de esos reglamentos ya impuestos sobre un sujeto determinado, siendo aplicable por ejemplo a un delegado provincial de tráfico (sujeto que no ha formado parte del proceso de elaboración del reglamento). Puede ser que, por la gravedad de la infracción, le pueda corresponder incluso al gobierno. Por tanto, una cosa son los reglamentos dictados y los actos administrativos ejecutables a tenor de lo que marque el reglamento. Ninguna autoridad, sea igual o superior rango de la que dictó el reglamento, puede desvirtuar la naturaleza de ésta mediante un acto administrativo. Si el consejo de ministros no está de acuerdo con el procedimiento, en este caso lo único que puede hacer es derogar el reglamento y colocar uno nuevo.
ARTÍCULO 23.4 DE LA LEY DEL GOBIERNO (LO 50/1997) Y ART. 52 DE LA LEY 30/1992. Son
nulas las resoluciones administrativas que vulneren lo establecido en un reglamento, aunque hayan sido dictadas por órganos de igual o superior jerarquía que el que lo haya aprobado. Se defiende la igualdad.
- RESERVAS ABSOLUTAS DE LA LEY. La ley regula de forma detallada y deja poco espacio al reglamento, es decir, el parlamento trabaja bien la ley y la llena de contenido.
- RESERVAS RELATIVAS DE LA LEY. Especialmente en el ámbito fiscal, donde la ley regula unas pinceladas básicas de la temática de la regulación, dejando mayor amplitud espacial para que los reglamentos actúen.
- RESERVAS FORMALES DE LEY. Es fluctuante, pues puede abarcar más o menos. Lo que estuvo regulado por ley puede ya no estar, pues el legislador puede que quiera que muchas materias se regulen por ley y se excluyan así del reglamento. El legislador puede regular a través de leyes, encontrándonos en el OJ ejemplos como la ley de carreteras, asistencia social, protección al minusválido, del drogodependiente, tercera edad... Su campo es ilimitado, el legislador establece con su legislación una reserva formal de ley. Habrían reglamentos que desarrollan funciones. - Todos estos reglamentos son ejecutivos (ejecutan una ley). - Serían reglamentos independientes aquellos emanados en exclusividad del gobierno sin considerarse bajo la regulación o tutela de normas previas.
LO
L. Orgánicas (86) Reserva formal de ley Entran los reglamentos Reglamentos ejecutivos Reglamentos independientes Ante ello surgen una serie de tesis: La de los constitucionalistas que dicen que el art. 97 da potestad reglamentaria, pero siempre de acuerdo con la ley y con el derecho, por lo que no caben reglamentos independientes y todo serían reglamentos ejecutivos. Es inaceptable porque si nosotros nos vamos al BOE nos encontramos a diario 7 u 8 reglamentos independientes, además que hay que tener en cuenta que siempre ha habido muchos reglamentos independientes. A día de hoy, los reglamentos independientes son los más abundantes con la crisis porque son rápidos. La segunda postura es la del profesor García Enterrías, quien decía que el reglamento independiente cabe en las materias organizatorias, es decir, en todo lo que haga falta organización de los servicios públicos por los cuales no se preocupa la ley. Es el ejercicio de potestad doméstica de organizar sus propios servicios. La tercera y última postura dice que el gobierno, en el uso del artículo 97, puede regular cualquier materia que no esté reservada a la ley ni haya sido ocupada por la ley mediante la reserva formal. Es decir, lo que quiera y lo que sea necesario. Puede entrar a realizar un reglamento y posteriormente dictar una ley.
En la CE no hay espacio reservado al reglamento. Todo puede ser regulado por ley. La LO tiene poca fuerza y la ley ordinaria tiene mucha fuerza (FUERZA ACTIVA O INNOVATIVA), es decir, la fuerza y el poder de poder transformar. CONCLUSIÓN: existe un concepto de reserva material y un concepto de reserva formal. Se dice que en lo no perteneciente a la reserva material, las leyes hacen congelación del rango en materias que regulan fuera de esa materia. En el espacio reservado a la ley no caben reglamentos independientes. Existen reservas de ley absolutas que exigen que la ley haga una regulación máxima de la materia y unas reservas de ley relativas puesto que lo que hace la ley es introducir parámetros que serán desarrollados con posterioridad. 11.3. La deslegalización Simples reglamentos que producen la derogación de normas con rango de ley. Se produce con bastante frecuencia y es absolutamente comprensible (en aquellos casos en los que el Legislador aprueba una ley que, sin entrar en la regulación de la materia, abre la misma a la potestad reglamentaria de la Administración). Supuestos:
- Una ley contiene una disposición que permite al gobierno a que modifique lo que establece la propia ley. Es una habilitación al gobierno a derogar un punto determinado de la ley, sobre todo cuando establece cifras, cuantías o sanciones. Lo que la ley debe hacer es no darle carta blanca si está reservada a la ley, indicando al gobierno qué criterios o procedimientos debe actualizar las cuantías.
- Abrir un hueco al reglamento para que pueda entrar con rango reglamentario (no con rango de ley). No puede ocurrir en la reserva material de ley. La deslegalización se produce. Esto es, degrada su rango normativo. Dado lo excepcional de la operación, está sujeta a requisitos muy estrictos:
- No puede afectar a materias en las que exista una reserva de Ley.
- Ha de ser expresa.
- Ha de delimitarse con precisión su ámbito. 12. TITULARES DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA. LA JERARQUÍA ENTRE REGLAMENTOS En el tratamiento de esta materia hay que determinar, en primer término, que Administraciones Públicas son titulares de potestad reglamentaria. En segundo lugar, habrá que establecer que órganos concretos dentro de cada una de ellas tienen competencia para dictar reglamentos.
- b) Fuera de estas materias, los Ministros tienen potestad reglamentaria derivada; esto es, una potestad que podrán ejercer en los términos concretos que disponga una Ley, o un Reglamento de su propio Gobierno. En las Comunidades Autónomas la situación es muy parecida a la existente en la Administración del Estado. En Andalucía la potestad reglamentaria viene atribuida al Consejo de Gobierno por el artículo 44.1 de la Ley 6/2006, de 24 de octubre, del Gobierno de la Comunidad Autónoma. Este mismo precepto reconoce en su apartado 2 poder reglamentario a los Consejeros “en lo relativo a la organización y materias internas de la misma”. Fuera de estos supuestos, su potestad es derivada en la medida en que “sólo podrán dictar reglamentos cuando sean específicamente habilitados para ello por una ley o por un reglamento del Consejo de Gobierno”. En las Corporaciones locales la competencia para dictar reglamentos viene atribuida al pleno del Ayuntamiento o de la Diputación, artículos 22 y 36, respectivamente, de la Ley 7/1985 de 2 de abril, Reguladora de las bases del régimen local. 13. CLASES DE REGLAMENTOS Existen muchas clasificaciones de los reglamentos, pero la más importante es la que atiende a su relación con la ley que permite distinguir entre reglamentos:
- a) Son reglamentos ejecutivos aquellos que desarrollan total o parcialmente una ley , ya sea porque la propia norma legal así se lo ha encomendado, se trate o no de materia reservada a la ley; o porque la Administración lo considera necesario en el ejercicio de sus competencias, siempre y cuando en este caso no se trate de materia reservada a la ley. Se justifica por razones técnicas, ya que la Administración dispone de los expertos necesarios para poder llevar a cabo la regulación detallada de cualquier materia, al tiempo que muestra una mayor capacidad de respuesta para hacer frente a los cambios impuestos por la realidad social. Subordinados a la ley porque surgen tras habilitación de una ley concreta. Suele repetir los preceptos de la ley, añadiéndole preceptos adicionales que rellenan los huecos que ha dejado la propia ley. Ejemplo: reglamentos hipotecarios, de expropiación forzosa, de patrimonio de la administración, etc. Colaboran con la ley por habilitación expresa de la propia ley. Son realizados por el gobierno mediante RD. A veces una ley puede decir directamente que determinado precepto lo desarrolle un ministro en concreto (habilitación per saltum). Tiene que ser tramitado conforme a las reglas establecidas en la Ley del Gobierno. El más importante es el DICTAMEN DEL CONSEJO DE ESTADO. Es decir, que un dictamen del ejecutivo tiene que pasar por el dictamen del consejo de Estado.
- b) Son reglamentos independientes aquellos que se aprueban en ausencia de Ley , lo que no quiere decir que la norma legal no pueda posteriormente regular la materia. Estos reglamentos no son posibles en aquellas materias reservadas a la ley.
Su ámbito típico se sitúa en la organización administrativa y las relaciones de especial sujeción ( actividad doméstica ) y en materia económica y de servicios públicos donde no existe reserva de ley. El que estos reglamentos antecedan a la Ley en la regulación de una materia no quiere decir lógicamente que no deban respetar el conjunto de la legalidad vigente, o mejor dicho, el ordenamiento jurídico. Se dan en muchísimas materias porque hay muchos terrenos con lagunas jurídicas. No desarrollan ninguna ley. Son reglamentos praeter legem (al margen de la ley).
- c) Los reglamentos de necesidad aquellos que se aprueban en situaciones de catástrofe o emergencia pública, y se caracterizan porque, por esa razón excepcional, pueden suspender temporalmente el OJ vigente mientras dura la situación a solucionar. El artículo 116 de la Constitución prevé que se puedan adoptar estas disposiciones en situaciones de alarma, excepción o sitio. Se atribuye al Alcalde la facultad de “adoptar personalmente, y bajo su responsabilidad, en caso de catástrofe o de infortunios públicos o grave riesgo de los mismos, las medidas necesarias y adecuadas dando cuenta inmediata al Pleno”. Otras leyes prevén que se puedan dictar reglamentos de necesidad en sus respectivos ámbitos (animales o aguas, por ejemplo). Su vigencia se restringe al tiempo indispensable. No perduran. Deroga leyes anteriores y exceptúa la aplicación de leyes anteriores. Trata de arreglar el gran problema que se presenta prescindiendo del rango que tiene. Este tipo de reglamentos están previstos por las propias leyes, por lo que no surgen espontáneamente al margen de la ley. Estos reglamentos se aprueban normalmente por órganos que con carácter general carecen de potestad reglamentaria y no quedan sujetos al procedimiento que de ordinario rige su elaboración. **_Son además normas transitorias en tanto que su vigencia se reduce al tiempo que dure la situación que los motiva.
- EL PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN DE LOS REGLAMENTOS (ART. 24 DE LA LEY DEL GOBIERNO)_** 14.1. Introducción. La importancia del procedimiento El ejercicio de la potestad reglamentaria por las Administraciones Públicas se encuentra supeditado al cumplimiento de especiales requisitos tanto de índole sustantiva como formal. En este último grupo se inserta el procedimiento de elaboración al que se refiere el artículo 105 CE, remitiendo su regulación a una Ley que, en todo caso, deberá garantizar "la audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de las asociaciones reconocidas por la Ley". La regulación del procedimiento de aprobación de los reglamentos estatales se encuentra en el artículo 24 de la Ley 50/1997:
- a) Audiencia a los interesados. “Elaborado el texto de una disposición, se les dará audiencia, durante un plazo razonable y no inferior a quince días hábiles, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley que los agrupen o los representen y cuyos fines guarden relación directa''. El trámite de audiencia constituye un trámite de obligado cumplimiento siempre que la disposición afecte a los derechos e intereses legítimos del ciudadano. Se excepcionan: a) cuando graves razones de interés público, que deberán explicitarse por la Administración, lo determinen; b) cuando las organizaciones y asociaciones llamadas a personarse en el procedimiento hubieran participado ya en él por medio de informes o consultas; y c) cuando se trate de “disposiciones orgánicas de la Administración General del Estado o de las organizaciones dependientes o adscritas a ellas”. La participación de los interesados en el procedimiento puede producirse “directamente o través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por Ley que los agrupen o los representen y cuyos fines guarden relación directa con el objeto de la disposición”. El plazo podrá ser abreviado hasta el mínimo de siete días hábiles cuando razones debidamente motivadas lo justifiquen.
- b) La información pública. Cauce de comparecencia abierto a cualquier ciudadano (art. 24.1.c): “cuando la naturaleza de la disposición lo aconseje, será sometida a información pública durante el plazo indicado para la audiencia a los interesados y con las mismas excepciones que rigen para éstas”. Circunstancia que la Administración ha de valorar y justificar en cada caso. En los supuestos en los que el trámite sea obligatorio ha de considerarse que su omisión vicia el procedimiento de elaboración de la norma determinando y hay que invalidarlo.
- C. Informe de la Secretaría General Técnica. Los proyectos de reglamentos habrán de ser informados por la Secretaría General Técnica, sin perjuicio del dictamen del Consejo de Estado en los casos legalmente previstos (art. 24.2). Este trámite ha de desarrollarse en el momento final de la instrucción del procedimiento, cuando ya exista, por consiguiente, un proyecto elaborado de disposición reglamentaria.
- D. Otros informes. En particular, el dictamen del Consejo de Estado u órganos consultivos de las Comunidades Autónomas. La Ley prevé un doble tipo de informes:
- a) los que facultativamente puede solicitar el órgano competente.
- b) los que le vienen impuestos por el ordenamiento jurídico. Entre éstos últimos destaca por su trascendencia el dictamen del Consejo de Estado. Cuando, por el contrario, las Comunidades Autónomas dispongan de un órgano consultivo homologable al Consejo de Estado será dicho órgano el que informe en los procedimientos de elaboración de sus reglamentos.
Andalucía cuenta con el Consejo consultivo de la Comunidad Autónoma creado en 1993 y regulado en la actualidad por la Ley 4/2005, de 8 de abril. Entre sus competencias figura la de emitir informe “en los Proyectos de reglamentos que se dicten en ejecución de las leyes y sus modificaciones”. El dictamen del Consejo de Estado u órgano autonómico equivalente es un trámite no vinculante lo que quiere decir que el órgano decisor puede separarse de su contenido. Esta característica no debe, sin embargo, llevar a menospreciar su valor. La participación de estos órganos constituye una importante garantía para la legalidad de la disposición dictada. La omisión del dictamen del Consejo de Estado determina, a juicio de una consolidada jurisprudencia, la invalidez de la norma. Entre los informes preceptivos destaca también el del Ministerio Hacienda y Administraciones Públicas cuando la norma reglamentaria pueda afectar a la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas (art. 24.3). 14.4. La aprobación de los reglamentos La aprobación de los reglamentos corresponde al órgano que, en cada Administración Pública, tenga atribuida la competencia. Aprobada la disposición, ha de publicarse en el Boletín Oficial correspondiente. Como toda norma, entra en vigor en la fecha que ella misma determine y, en su defecto, a 20 días de su publicación.
15. INVALIDEZ DE LOS REGLAMENTOS. CAUSAS Y VÍAS DE CONTROL Pueden ser ilegales o incluso inconstitucionales. Cuando un reglamento va contra la ley, el reglamento es nulo de pleno derecho, porque la sanción que le corresponde a un reglamento viciado tiene que ser la más fuerte e intensa: la nulidad absoluta. Los límites son: - FORMALES. El autor del reglamento tiene que ser justamente el que tenga asignada la potestad para dictar el reglamento. Se valen del respeto de la competencia y la jerarquía normativa, pues no pueden ir en contra de lo que establece una ley. Hay un procedimiento de elaboración del reglamento que tiene que pasar por el Consejo de Estado, por lo que en caso de que no pase se consideraría nulo de pleno derecho. - MATERIALES O SUSTANTIVOS. Los reglamentos que vayan contra la Constitución, la ley u otro reglamento de rango superior son inválidos. Así resulta del artículo 62.2 LRJPAC que dispone que serán nulos aquellos reglamentos o disposiciones administrativas que “vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales”.
