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es un escrito que se dedica a ver el derecho internacional privado
Tipo: Monografías, Ensayos
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Lima, Perú 26 de abril de 2018
“Democracia y Derechos Humanos en contextos de juicios políticos” César Landa Arroyo (Investigador Principal)^1 Isabel Sánchez Benites (Investigadora)^2 A LA HONORABLE CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS Mediante el presente documento, se pretende dar respuesta a las preguntas generales y específicas que constituyen el objeto centro de la solicitud de Opinión Consultiva a la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante Corte IDH) “Democracia y Derechos Humanos en contextos de juicios políticos”. Asimismo, hacemos mención de la disponibilidad del Dr. César Landa para participar en una eventual audiencia pública sobre la referida Opinión Consultiva. I. Absolución de consultas A. Generales
1. A la luz de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y otros instrumentos interamericanos aplicables, ¿cómo se manifiesta la relación entre el sistema democrático y la vigencia plena de los derechos humanos? Luego de la caída de los gobiernos militares latinoamericanos en la década de 1980, se restaura el orden civil basado en dos principios básicos: uno económico, la economía de mercado, y otro político, la democracia y los derechos humanos. Este proceso de refundación del Estado ya se había iniciado después de la Segunda Guerra Mundial con la internacionalización de los derechos humanos y su progresiva incorporación en las constituciones latinoamericanas. (^1) Ex Presidente del Tribunal Constitucional del Perú. Profesor de Derecho Constitucional en la Pontificia Universidad Católica del Perú y de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Contacto para notificaciones y comunicaciones de la Corte IDH: i) correo electrónico: ; ii) dirección: y iii) Teléfono: (^2) Abogada por la PUCP y candidata a Magíster en Filosofía con mención en Ética y Política por la UARM. Adjunta de docencia de Derechos Fundamentales e Interpretación Constitucional en la Facultad de Derecho de la PUCP. Asesora jurisdiccional del Tribunal Constitucional. Contacto para notificaciones y comunicaciones de la Corte IDH: i) correo electrónico: ) dirección: y iii) Teléfono:
internacionales, sino que preferirán el derecho nacional pese a sus compromisos internacionales. También será defendido por los internacionalistas, para los cuales el derecho internacional quiebra al derecho nacional en caso de incompatibilidad. Desde el dualismo, en cambio, se pretenderá recuperar el rol del Estado incluso en el derecho internacional de los derechos humanos, desconociendo las obligaciones de protección de los derechos de sus ciudadanos^5. En efecto, al término de las dictaduras militares, las democracias constitucionales latinoamericanas no han mantenido la misma sintonía con las obligaciones derivadas del derecho internacional de los derechos humanos; más aún, se puede ver un arco iris de respuestas a los mandatos para el cumplimiento de las decisiones del Sistema IDH. Desde países que se han apartado de la Convención Americana de Derechos Humanos, como Trinidad y Tobago en 1998 para seguir aplicando la pena de muerte, o el efímero retiro del Perú de la competencia contenciosa de la Corte IDH en 1999 para seguir aplicando leyes antiterroristas no conformes con los estándares de derechos humanos (caso «Castillo Petruzzi y otros vs. Perú»), o de Venezuela en 2012 para desconocer un fallo que ordena la anulación de una sentencia de su Tribunal Supremo relativa a la destitución de magistrados (caso «Apitz Barbera vs. Venezuela»). Así, en países con estructuras democráticas débiles, las sentencias de la Corte IDH han generado acaloradas polémicas y hasta rechazo sobre el alcance de su carácter vinculante y los mecanismos de su ejecución. Antes de terminar este apartado, es necesario hacer un recorrido por la evolución de la actuación de la Corte IDH. En una primera hora de protección, sus resoluciones han estado vinculadas a la tutela de los derechos humanos de primera generación; es decir, por condenas a los Estados y disponiendo la reparación —material e inmaterial— a las víctimas de las violaciones a los derechos a la vida, a la integridad personal, a la libertad personal, entre otros. En una segunda hora, a partir de la década de 2000, las causas que ha venido resolviendo la Corte IDH son mayoritariamente referidas a las violaciones de los derechos al debido proceso legal, libertad personal, propiedad, libertad expresión, nacionalidad, ente otras, sin perjuicio de algunos casos de derechos de primera generación. Así, a partir de esta nueva etapa se han ido resolviendo casos que incorporan progresivamente el control de convencionalidad según el cual la Convención Americana sobre Derechos Humanos (en adelante CADH) prevalece sobre las normas de derecho interno en caso de incompatibilidad, (^5) Landa, César. «Jurisdicción constitucional y jurisdicción internacional: cooperación, conflictos y tensiones». En G. Capaldo, L. Clérico y J. Sieckmann (eds.). Internacionalización del derecho constitucional-constitucionalización del derecho internacional. Buenos Aires: Eudeba, 2012, pp. 438 - 440.
correspondiendo a las autoridades —no solo judiciales— preferir la norma internacional sobre la interna. Como muestra de ello se puede señalar la desafiante jurisprudencia de la Corte para el ordenamiento jurídico nacional^6. De esta manera, el control de convencionalidad constituye una materia de relevancia constitucional e internacional, en la medida en que se viene produciendo un proceso de internacionalización del derecho constitucional, pero también de constitucionalización del derecho internacional, que empieza a ser estudiado en nuestro medio académico. Ello como producto de la crisis de maduración del sistema jurídico —nacional e internacional—, que se expresa en el proceso de fortalecimiento del sistema de protección de los derechos humanos en el ordenamiento jurídico nacional.
2. ¿ Cuál es la relación entre la Convención Americana sobre Derechos Humanos, la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre y la Carta Democrática Interamericana? Consideramos que la conjugación de dichos instrumentos tiene como finalidad, especialmente en lo que respecta a la plena efectividad de los derechos políticos, favorecer su desarrollo, dotándolos de un contenido más amplio^7. Como señala Salas, pese al origen político de la Carta Democrática Interamericana (en adelante CDI) y a que ésta busca la defensa colectiva de la democracia, no es menos cierto que la Corte IDH ha posicionado a dicho instrumento regional como “un documento relevante en la interpretación de los derechos políticos reconocidos en la Convención Americana sobre Derechos Humanos”^8. Ahora bien, pese a que se advierte el uso como canon interpretativo que la Corte IDH ha comenzado a dar a la CDI en relación a los derechos políticos reconocidos por la CADH y la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (en adelante la DADDH), también debe precisarse que este instrumento no es en estricto un instrumento internacional de derechos humanos^9 , más aún si se le suele invocar en términos políticos, ámbito donde puede negociarse^10 , a diferencia del ámbito de protección de derechos humanos donde “no es transigible”^11. (^6) Ferrer Mac Gregor, Eduardo. «Control difuso de convencionalidad en el Estado constitucional». En H. Fix-Zamudio y D. Valadés (coords.). Formación y perspectivas del Estado en México. México: UNAM, 2010, pp. 151 - 188. (^7) SALAS CRUZ, Armando. La Carta Democrática Interamericana y la Corte Interamericana de Derechos Humanos. En Cuestiones Constitucionales. Revista Mexicana de Derecho Constitucional , Nº 31, julio-diciembre 2014, p. 185. (^8) Íd. (^9) Ibíd., p. 235. (^10) Íd. (^11) Íd.
En tal sentido, “el debido proceso de origen estrictamente judicial se ha ido extendiendo pacíficamente como debido procedimiento administrativo ante las entidades estatales —civiles y militares— y, como debido proceso parlamentario ante las cámaras legislativas, así como debido proceso inter privatos aplicable al interior de las instituciones privadas”^12. Esto se justifica en el entendido de que la actuación del Parlamento no puede ser una “isla” en la cual se restringe, sin más, los derechos fundamentales; más aún si consideramos que las decisiones que se toman obedecen a criterios políticos subjetivos y de oportunidad; de lo contrario, estaríamos abriendo un espacio peligroso en el cual podría campear la arbitrariedad y los derechos fundamentales se convertirían en derechos carentes de eficacia alguna. A efectos de una mejor comprensión de la limitación de la actuación parlamentaria por la fuerza normativa de los derechos fundamentales, resulta conveniente ahondar, en primer lugar, en la naturaleza del control parlamentario, lo que conlleva a comprender su fundamento y límites intrínsecos. Tradicionalmente se ha entendido que la función esencial de los Parlamentos es la tarea legislativa. Sin embargo, la importancia del control parlamentario de los actos del Poder Ejecutivo ha trastocado el rol de los Parlamentos modernos, lo cual implica que la función legislativa ha sido desplazada por la función de control^13. Esto se justifica, y así lo entiende también la doctrina, porque “controlar la acción gubernamental es una de las funciones primordiales de cualquier Parlamento en un Estado constitucional, precisamente porque este tipo de Estado no sólo encuentra uno de sus fundamentos más importantes en la división de poderes, sino también en el equilibrio entre ellos; esto es, la existencia de controles recíprocos, de contrapesos y frenos que impidan el ejercicio ilimitado e irresponsable de las actividades públicas”^14. (^12) LANDA César. Teoría del Derecho Procesal Constitucional. Lima: Palestra Editores, 2003, p.
(^13) GARCÍA MORILLO, Joaquín. El control parlamentario del gobierno en el ordenamiento español. Publicaciones del Congreso de los Diputados, Madrid, 1984. p. 20; AGUILÓ LUCÍA, Luis. “El Parlamento en el umbral del siglo XXI”. En Corts. Anuario de Derecho Parlamentario , N.º 4, extraordinario, Valencia, 1997; RUBIO LLORENTE, Francisco. “Los poderes del Estado”. En La forma del poder (Estudios sobre la Constitución). Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1993. p. 209; FERNÁNDEZ SARASOLA, Ignacio. “El control parlamentario y su regulación en el ordenamiento español”. En Revista Española de Derecho Constitucional , Nº 60, Año 20, septiembre- diciembre, Madrid, 2000. p. 89; NAVAS CASTILLO, Florentina. La función legislativa y de control en Comisión parlamentaria: Comisiones de investigación y Comisiones legislativas permanentes con competencia legislativa plena. Editorial Colex, Madrid, 2000. p. 75; LANDA, César.
Ahora bien, el desplazamiento de la función legislativa por la de control en los Parlamentos modernos no carece de fundamento, pues no solo se debe a que el Poder Ejecutivo, en nuestros días, realiza una función legisferante muy importante, casi tan igual como los Parlamentos, sino que se ha producido una parlamentarización del presidencialismo latinoamericano y simultáneamente una presidencialización del parlamentarismo europeo^15. En ese escenario dentro de los diversos regímenes presidencialistas “los instrumentos de control político pueden llegar a desempeñar una función suprema de garantía, en tanto que de su aplicación depende que los órganos políticos del poder no incurran en excesos que lesionen las libertades públicas y el funcionamiento de los órganos jurisdiccionales y de relevancia constitucional”^16. Así, para explicar la naturaleza del control parlamentario se han planteado diversas teorías. Sin embargo, todas ellas pueden clasificarse en torno a tres tesis principales: a) la teoría estricta , para la cual no existe control sin sanción o solo existe control si este lleva aparejada una sanción^17 ; b) la teoría amplia , que entiende el control parlamentario como una simple verificación o inspección, sin que ello implique necesariamente una sanción, esto es, separa el control parlamentario de la sanción para considerarlos elementos de una categoría más general como es la de garantía^18 ; y c) la teoría de la polivalencia funcional , para la cual no existen procedimientos de control parlamentario determinados, sino que el control puede ser realizado a través de todos los procedimientos parlamentarios^19. “Poder legislativo y control político en la Constitución de 1993”. En: Derecho Constitucional 1 (Selección de Textos). Facultad de Derecho de la PUCP, Lima, 2001. p. 368. (^14) MORA-DONATTO, Cecilia. “Instrumentos constitucionales para el control parlamentario”. En Cuestiones Constitucionales , Revista Mexicana de Derecho Constitucional, N.º 4, enero-junio, México, 2001. p. 86. (^15) GARCÍA ROCA, Javier. “ Control parlamentario y convergencia entre presidencialismo y parlamentarismo ”. En Teoría y Realidad Constitucional Nº 38, 2º semestre 2016. Bilbao: Universidad Nacional de Educación a Distancia, 2016, pp. 71 - 81. (^16) VALADÉS, Diego. Constitución y Democracia. México: Universidad Nacional Autónoma de México, 2002. p. 67. (^17) SANTAOLALLA LÓPEZ, Fernando. Derecho parlamentario español. Editora Nacional, Madrid,
jurídica del control parlamentario para luego terminar afirmando sus posibles connotaciones políticas. Frente a estas incongruencias de las teorías jurídicas del control parlamentario, se ha construido la teoría de la polivalencia funcional. Los aportes de esta teoría al control parlamentario son relevantes, por cuanto hacen del concepto de control, un concepto aplicable en forma general, más universal, sobre la base de elementos que se presentan y tienen manifestación en la realidad, a diferencia de las dos tesis anteriores que se limitan a elucubraciones demasiado teóricas antes que realistas^24. En nuestra opinión, es esta última tesis la que mejor explica la naturaleza del control parlamentario porque propone un concepto de control que no se agota en la correcta formulación del mismo, sino que considera al control parlamentario como un instrumento válido, presente en toda actividad parlamentaria e importante para consolidar el Estado democrático constitucional. Más aún, si incorpora los elementos esenciales que determinan la naturaleza política del control parlamentario, al ser evidente que la apreciación por parte del Parlamento implica una valoración esencialmente política, pues difícilmente puede tener otro sentido cuando es el poder representante de la soberanía popular el que juzga con criterios políticos acciones igualmente políticas^25 ; pero, sometido a las reglas de una democracia constitucional que rechaza la arbitrariedad. En tal sentido, el control parlamentario, en tanto control de naturaleza política, implica la consideración de tres elementos que lo definen, a saber: i) la oposición parlamentaria democrática, ii) la responsabilidad política difusa del Gobierno, y iii) la opinión pública^26. (^24) No obstante su aceptación por gran parte de la doctrina, hay quienes critican esta tesis aduciendo su excesiva amplitud, crítica que como toda es aceptable en cierto modo, pero que no invalida sus postulados principales. Cfr. AGUIAR DE LUQUE, Luis. “La problemática del control en la actualidad”. En Manuel Ramírez (Coordinador). El Parlamento a debate..., óp. cit., p. 76; también LÓPEZ GUERRA, Luis. “El titular del control parlamentario”. En Problemas actuales del Control Parlamentario. (VI Jornadas de Derecho Parlamentario-Enero de 1995). Publicaciones del Congreso de los Diputados. Madrid, 1997. p. 157, para quien “sólo muy figuradamente puede estimarse que, por ejemplo, discutir un proyecto de ley enviado por el Gobierno suponga un control de la acción de éste”. (^25) GARCÍA MARTÍNEZ, María. “La actividad legislativa del parlamento como mecanismo de control político”. En Revista de las Cortes Generales , N.º 14, Segundo Cuatrimestre, Madrid, 1988. p. 64. DE VERGOTTINI, Giuseppe. “La función de control en los parlamentos”. En Problemas actuales del Control Parlamentario..., óp. cit., p. 36.
i) La oposición parlamentaria democrática. La oposición parlamentaria, como un elemento constitutivo del control parlamentario, tiene una justificación que trasciende al óptimo funcionamiento de dicho control^27. En efecto, el reconocimiento de las minorías opositoras discrepantes o sistémicas como titulares del control parlamentario no obedece tan sólo a la búsqueda de un óptimo funcionamiento del control, sino que, además, la presencia de la oposición democrática en el control parlamentario otorga legitimidad al poder mismo; por ello, es importante precisar que es la oposición democrática quien legitima al poder y no el poder quien legitima a la oposición^28 , lo cual implica que cuanto más viables sean las posibilidades de la oposición parlamentaria discrepante o sistémica para realizar su función de control, mejor legitimado estará el Gobierno. Por lo demás, es manifiesta la importancia de la leal oposición al frente del control parlamentario, en el entendido que la consolidación de un sistema democrático exige la presencia de la oposición democrática como titular indiscutible del control parlamentario, en tanto garantiza el pluralismo y la eficacia del control político del Gobierno^29 ; pero, no de aquella que hace un uso arbitrario e irracional del control parlamentario; porque, “la identidad democracia = imperio de la mayoría no solamente protege poco y mal la democracia, sino también su fundamento y su presupuesto previo, vale decir, las libertades”^30. Por ello, se debe trascender de la simple crítica de la regla de la mayoría y del comportamiento de ésta, pues si algo corresponde hacer en orden a fortalecer y dotar de funcionalidad al control parlamentario es que la oposición asuma (^26) MORA-DONATTO, Cecilia. “Instrumentos constitucionales para el control parlamentario”…óp. cit., pp. 85-113. Los lineamientos de esta teoría del control parlamentario han sido desarrolladas por la autora sobre la base de los estudios previos realizados por Rubio Llorente y Aragón Reyes. (^27) LANDA, César. Derecho político. Del Gobierno y la oposición democrática. Fondo Editorial de la PUCP, Lima, 1990. p. 26; también, LÓPEZ AGUILAR, Juan F. Minoría y oposición en el parlamentarismo. Una aproximación comparativa. Publicaciones del Congreso de los Diputados, Madrid, 1991. p. 58. Así, en la doctrina se distingue, básicamente, dos tipos de oposición. En un primer término se habla de la oposición ideológica o antisistémica , la cual se fundamenta en el desacuerdo absoluto con los mecanismos y valores que legitiman al poder, comprometiendo los fundamentos del sistema y del poder mismo; es una oposición total al sistema. En segundo lugar, se distingue la oposición democrática discrepante o sistémica que acepta los fundamentos y mecanismos que legitiman el poder, pero disiente de las actuaciones concretas del Gobierno. La oposición parlamentaria se ubica dentro de este último tipo de oposición. (^28) Como ya lo hemos señalado en otro trabajo, debemos abandonar la concepción del poder como un fenómeno que se puede definir por sí mismo; por el contrario, debemos entender el poder dialécticamente, esto es, en función de la oposición. LANDA, César. Derecho político. Del Gobierno y la oposición democrática..., óp. cit., p. 28; en este mismo sentido LÓPEZ AGUILAR, Juan F. Minoría y oposición en el parlamentarismo. Una aproximación comparativa..., óp. cit. p. 92. (^29) LANDA, César. Derecho político. Del Gobierno y la oposición democrática..., óp. cit., p. 114. (^30) LÓPEZ AGUILAR, Juan F. Minoría y oposición en el parlamentarismo. Una aproximación comparativa..., óp. cit. p. 29.
no gana, ¿dónde cabe la exposición de esas razones? Justamente en el ámbito de la sociedad. Ante la opinión pública”^34. Por ello, desde el momento en que existe una mayoría parlamentaria que apoya al Ejecutivo, las minorías opositoras deben tener en claro que su actividad controladora debe apuntar a la modificación, a su favor, de la voluntad del electorado en la sucesivas justas electorales, trasladando al electorado y a la opinión pública los yerros del gobierno, a la vez que resaltar las virtudes de los programas alternativos de la oposición. Por esto mismo, se ha dicho que “el auténtico destinatario del control parlamentario no es la Cámara ni los miembros de la misma, ni los grupos presentes en ella, sino el electorado”^35. Claro está que cuando la oposición política es mayoría en el Parlamento se abren escenarios de control imprevisibles al Poder Ejecutivo, máxime en épocas de crisis de toda naturaleza – internas e internacionales-, que pueden derivar en el impeachment o juicio político contra los altos funcionarios, entre ellos el Presidente o jefe de Estado. Entonces, en función de estos elementos, brevemente desarrollados, se puede entender por control parlamentario aquel control de naturaleza esencialmente política realizada, principalmente, por las fuerzas opositoras parlamentarias a través de los institutos del control político; que, en las últimas décadas los Parlamentos en América Latina lo han ejercido, en última instancia mediante el juicio político o impeachment , que da lugar a establecer la responsabilidad política del Presidente de la República y su destitución del cargo, para el cual fue electo directamente por el voto popular. Pero como indicará más adelante, este procedimiento parlamentario también ha sido realizado a altas autoridades distintas del Presidente, como es el caso de altos magistrados de Tribunales o Cortes Constitucionales. La práctica de los Parlamentos en América Latina al realizar juicios políticos o impeachments que conllevan a la destitución de los Presidentes, o, los conducen a plantear sus renuncias y/o salir forzosamente o fugar del país^36 ; pone en evidencia no solo un grave problema para la estabilidad política de los jóvenes regímenes
(^33) MORA-DONATTO, Cecilia. “Instrumentos constitucionales para el control parlamentario”…óp. cit., p. 97. (^34) DE VEGA, Pedro. “Parlamento y opinión pública”. En Manuel Ramírez (Coordinador). El Parlamento a debate..., óp. cit., p. 187. (^35) GARCÍA MORILLO, Joaquín. “Algunos aspectos del control parlamentario”. En Ángel Garrorena Morales (editor). El parlamento y sus transformaciones actuales. Editorial Tecnos S.A., Madrid,
democráticos, sino que, también, podría llegar a cuestionar el principio de división del poder, como garantía del orden democrático y el Estado de Derecho. En tal sentido, se puede afirmar que, en toda democracia existen poderosas razones que sustentan la profunda convicción y necesidad de proteger el orden democrático, de las propias autoridades pertenecientes a los tres clásicos poderes del Estado, por ejemplo en graves casos de infracción de la Constitución y de la comisión de delitos en el ejercicio de sus funciones, ejerciendo los institutos y procedimientos parlamentarios de control de naturaleza constitucional, como el juicio político^37. Así, en Brasil en mayo de 1992, el entonces Presidente del Brasil Collor de Mello fue acusado de realizar transacciones fraudulentas, a través del empresario César Farías, para ocultar su identidad. La Cámara de Diputados formó un Comisión Parlamentaria de Investigación a Farías que derivó en el inicio del impeachment a Collor de Mello. En ese contexto las organizaciones estudiantiles salieron a las calles y lideraron el movimiento social exigiendo la remoción del Presidente. El Senado destituyó al Presidente; sin embargo, posteriormente, el Supremo Tribunal Federal (STF), anuló las pruebas obtenidas del ordenador de Collor y de sus conversaciones telefónicas, por haberse obtenido sin respeto a la ley^38. Asimismo, a la caída del régimen autocrático y corrupto del ex Presidente Fujimori el año 2000, los partidos democráticos en el Congreso utilizaron los mecanismos parlamentarios de control político, mediante los procesos de ante juicio contra ex Ministros, Congresistas, Vocales Supremos, Fiscal de la Nación, así como, el juicio político contra el ex Presidente Alberto Fujimori para declarar primero la vacancia presidencial y luego disponer su inhabilitación política por diez años, por incapacidad moral, al haber huido al Japón y renunciar a la Presidencia de la República, en medio de una histórica crisis de corrupción a fines del año 200039. Por eso, no es precisamente el juicio político el que crea conflictos institucionales; más bien, son los peligros fundados contra el orden democrático y el equilibrio de poderes que emanan de las mismas autoridades, los que dan lugar a dicho conflicto, como en los casos de las graves denuncias de corrupción presidencial; (^37) PANIAGUA, Valentín. “La justiciabilidad de los actos políticos-jurisdiccionales del Congreso”. En Anuario Iberoamericano de Justicia Constitucional. Nº 3, 1999. MADRID: CEPC, PP. 181-203; EGUIGUREN, FRANCISCO. “Antejuicio y Juicio Político en Perú”. En Pensamiento Constitucional. Año XIII, Nº 13. Lima: PUCP, 2008, pp. 111-162, y; LANDA, César. “Antejuicio político”. En Elecciones (2005). Lima, ONPE, 2005, pp. 125-138. (^38) EL COMERCIO. “Brasil: Paralelos entre los juicios a Dilma Rousseff y Collor de Mello”. Ver http://elcomercio.pe/mundo/actualidad/brasil-paralelos-entre-juicios-dilma-y-collor-mello-noticia- 19010 10. (Consultado el 18 de enero de 2018). (^39) CONGRESO DE LA REPÚBLICA. Resolución Legislativa declarando la permanente incapacidad moral del Presidente de la República y la vacancia de la Presidencia de la República, 21 de
En América Latina, el control parlamentario, en épocas de crisis, más veces activista que moderado, no se ha visto acompañado de contundentes y nuevos argumentos jurídicos; lo que ha hecho, en muchos casos, discutible su proceder, pero nunca desconocida su eficacia^44. No obstante ello, también es cierto que en América Latina se advierte una histórica tensión generada por el presidencialismo, donde se ha demostrado que ante un conflicto de suma cero entre el Congreso y el Poder Ejecutivo, éste se ha resuelto con golpes de Estado para destituir al Presidente de la República o con autogolpes de Estado para reforzar el poder presidencial. Pero, a partir del retorno a la democracia, los golpes de Estado se han sustituido por los juicios políticos legítimos o no contra los Presidentes, e incluso, contra otras altas autoridades. Siendo ello así, es de capital importancia determinar las garantías específicas del debido proceso, y en concreto, los estándares interamericanos, que resultarían exigibles en el marco de los juicios políticos, que son materialmente jurisdiccionales, que se realicen contra Presidentes de la República y otras altas autoridades, entre ellas, altos magistrados. En todo caso, antes de evaluar cuáles son los alcances de dichos estándares, a modo ilustrativo de una experiencia concreta, resulta pertinente mencionar cuáles son las exigencias del debido proceso cuando se realiza un juicio político de acuerdo al ordenamiento jurídico peruano, según lo interpretado por el Tribunal Constitucional del Perú. Sobre el particular y de manera previa, corresponde indicar que en la Constitución Política del Perú de 1993 se ha establecido de manera taxativa qué altas autoridades son susceptibles de ser sometidas a un juicio político conducido por el Congreso de la República (artículos 99º y 100º), entre las que se encuentran el Presidente de la República, los miembros del Tribunal Constitucional y los vocales de la Corte Suprema. El debido proceso exigible en el marco de juicios políticos: el caso de la Constitución Política del Perú de 1993 En la dogmática constitucional contemporánea, a raíz de los debate sobre los límites y posibilidades del positivismo jurídico entre H.L.A. Hart^45 y Ronald Dworkin, se discute sobre el mejor entendimiento de los derechos fundamentales, como el debido proceso, entendido en la forma de principios o de reglas. (^44) ILIZALITURRI, Arturo. “5 presidentes enjuiciados (y 1 destituido por loco) en América Latina”. En Distintas Latitudes. Editorial, Abr 18, 2016. Ver http://distintaslatitudes.net5-presidentes- enjuiciados-de-america.latina. (Consultado el 20 de enero de 2018). (^45) HART, H.L. A. El concepto de derecho. Buenos Aires: Abeledo Perrot, 1962; Dworkin, Ronald. Los derechos en serio. Barcelona: Ariel, 1984.
Como se sabe, el entendimiento estándar en materia de derechos fundamentales, siguiendo a Alexy^46 , es que los derechos fundamentales deben ser comprendidos como principios, es decir, como mandatos de optimización, en buena cuenta, mandatos de deber ser que ordenan que los derechos se cumplan en la mayor medida posible, teniendo en cuenta para ello las posibilidades fácticas y jurídicas. Esto último es así en tanto semánticamente no se ha formulado, al menos no de modo exhaustivo, las condiciones de aplicación del principio (supuesto de hecho) ni las consecuencias jurídicas de dicha aplicación. Sin embargo, el entendimiento de Alexy de los derechos como principios no objeta la existencia de derechos que asumen la forma de reglas^47. Un caso paradigmático de esta situación lo constituye el derecho al debido proceso. Como bien sabemos, el derecho al debido proceso es considerado un derecho principio, es decir, un instituto que incorpora una pluralidad de derechos y que la lesión de cada uno de sus contenidos equivale a su propia lesión^48. En dicho entendimiento, por su formulación semántica en la Constitución de 1993, se podría considerar que algunos de los contenidos del derecho a un debido proceso asumen la forma de principios (mandatos de optimización), en tanto que otros asumen la forma de reglas (se cumplen todo o nada). La distinción no es meramente conceptual, sino que acarrea como consecuencia práctica una obligación judicial o un derecho del justiciable a exigir una forma o método de aplicación del derecho involucrado en el caso. De esta manera, para los principios corresponderá aplicar el principio de proporcionalidad^49 , en tanto que para las reglas la subsunción. (^46) ALEXY, Robert. Teoría de los derechos fundamentales. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1991, p. 67. (^47) ALEXY, Robert. «Derechos, razonamiento jurídico y discurso racional». Isonomía. Revista de Teoría y Filosofía del Derecho , 1 (1994), pp. 40-41. Ciertamente la distinción entre reglas y principios no ha estado exenta de críticas, al respecto pueden verse Aarnio, Aulis. «Reglas y principios en el razonamiento jurídico» (http://ruc.udc.es/bitstream/2183/2070/1/AD- 4 - 35 .pdf); Cianciardo, Juan. «Reglas y principios: una aproximación desde los criterios de distinción». Boletín Mexicano de Derecho Comparado , XXXVI, 108 (2003), pp. 903 y ss. (^48) LANDA, César. El derecho al debido proceso en la jurisprudencia. Corte Suprema de Justicia de la República del Perú, Tribunal Constitucional del Perú, Corte Interamericana de Derechos Humanos. Lima: Academia de la Magistratura, 2012, pp. 15, 60 y 109. En dicho sentido, puede revisarse la sentencia del expediente 4287- 2012 - AA, fundamento 4.3. (^49) El principio de proporcionalidad es una herramienta metodológica para la aplicación de los derechos fundamentales mediante la cual se determina la legitimidad de las medidas que intervienen derechos. Está compuesto por exámenes: test de idoneidad, test de necesidad y test de ponderación o proporcionalidad en sentido estricto. Mientras que la subsunción supone verificar la adecuación de los hechos en el supuesto hipotético previsto en la norma, si esto se verificaba, correspondía la aplicación de la consecuencia prevista en la misma norma. Al respecto, ver Bernal PULIDO, Carlos. «La ponderación como método para interpretar los derechos fundamentales». En Enrique CÁCERES y otros (coords.). Problemas contemporáneos de la filosofía del derecho. México: UNAM, 2005, pp. 17 - 20.
cortar procedimientos en trámite”, “ninguna persona pude ser desviada de la jurisdicción predeterminada por la ley”, “ninguna persona puede ser sometida a procedimiento distinto de los previamente establecidos” (contenidos en el artículo 139.3), “no ser condenado en ausencia” (artículo 139.12), “la prohibición de revivir procesos fenecidos con resolución ejecutoriada” (artículo 139.13), “no ser privado del derecho de defensa en ningún estado del proceso” (artículo 139.14), entre otras. Se trata de prohibiciones y mandatos en principio propios de un proceso judicial, que eventualmente pueden ser aplicables a un juicio político cuando éste es materialmente jurisdiccional. No cabe duda de que los derechos enumerados en el párrafo precedente tienen un supuesto de hecho más concreto o preciso, lo que conllevaría a calificarlos como normas reglas y, por ende, su aplicación en un caso concreto debería darse vía subsunción del hecho en la norma. Por ello, si en un caso los hechos alegados guardan relación con el supuesto enunciado, se aplica la consecuencia, consistente en la nulidad o invalidez de los actos lesivos del derecho demandado. En todo caso, la lesión a alguno de los derechos enumerados acarrea su propia lesión y la del debido proceso; pero ello configura una obligación del juez constitucional encargado del control judicial de discernir la naturaleza del debido proceso ante los diferentes tipos de procedimientos parlamentarios, resultando manifiesto que en el caso concreto del juicio político resultan aplicables las exigencias de un proceso judicial en el caso de que en un ordenamiento jurídico determinado tenga materialmente dicha condición, distinguiéndose correspondientemente entre exigencias provenientes de mandatos-regla y de mandatos-principio. Jurisprudencia del Tribunal Constitucional del Perú (en adelante TC) sobre las exigencias del debido proceso en el marco de la acusación constitucional (antejuicio y juicio político) El 8 de agosto de 2012, el TC emitió sentencia, recaída en el expediente 00156- 2012 - PHC, y rechazó la demanda de hábeas corpus que solicitaba la invalidez absoluta del procedimiento parlamentario de antejuicio político, por la supuesta vulneración de los derechos constitucionales al debido proceso del exmagistrado del Poder Judicial César Humberto Tineo Cabrera. En la controversia se cuestionaba el antejuicio seguido por el Congreso de la República, al finalizar el régimen de Fujimori, a un grupo de magistrados que colaboraron con el régimen de facto. Por ello, el Congreso declaró haber lugar al inicio de causa penal contra ellos. En la prosecución del proceso penal, el exmagistrado César Humberto Tineo
Cabrera interpuso demanda de hábeas corpus contra la validez del procedimiento parlamentario de antejuicio. En la sentencia del TC se despliega un conjunto de consideraciones sobre el derecho al debido proceso: legalidad y taxatividad de las sanciones aplicables, comunicación previa y detallada de la acusación, tiempo y medios para la defensa, principio non bis in idem , plazo razonable, entre otros, como si se tratara de un proceso penal. Asimismo, desarrolla y contextualiza estas manifestaciones del debido proceso en el procedimiento político parlamentario, ocupándose extra petita no solo del antejuicio, sino también del juicio político y de la labor de las Comisiones Investigadoras del Congreso. En esta sentencia, el TC utiliza arbitrariamente como herramienta de argumentación la abundante jurisprudencia internacional sobre el debido proceso en sede judicial, tanto de la Corte Interamericana como del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. De los argumentos expuestos en la sentencia, se aprecia la formulación de un canon estricto sobre el control del debido proceso en los procedimientos parlamentarios, sin hacer las necesarias modulaciones que dicho canon puede incluir. Al respecto, en el fundamento 4 de la sentencia citada se afirmó lo siguiente: En sede parlamentaria, este derecho debe ser respetado no solo en los procedimientos de antejuicio y de juicio político, sino también en las actuaciones de las Comisiones Investigadoras o de las Comisiones Ordinarias que reciben el encargo expreso del Pleno del Congreso de la República; y merece una tutela reforzada, en tanto que el Congreso de la República decide por mayoría y actúa por criterios basados en la oportunidad y conveniencia, es decir, que su actuación y canon de control es de carácter subjetivo porque no ejerce función jurisdiccional propiamente dicha^50. Cabe precisar que las exigencias del debido proceso así entendidas fueron precisadas posteriormente en una la sentencia recaída en el Expediente Nº 04968- 2014 - PHC/TC, en el que se establecieron además un conjunto de reglas con relación a las actuaciones de las Comisiones Investigadoras del Congreso de la República de cara al derecho al debido proceso, lo cual consideramos, a diferencia de lo esgrimido en la primera sentencia, se ajusta al marco constitucional donde se encuentran protegidos distintos bienes constitucionales^51. No obstante, lo único relevante en materia de juicio político de este segundo caso es la precisión que se realiza respecto a cómo debe entenderse la exhortación (^50) TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DEL PERÚ. Sentencia recaída en el Expediente Nº 00156- 2012 - PHC/TC, FJ 4. (^51) LANDA, César. “Las Comisiones Investigadoras y las diferencias entre las sentencias Tineo Cabrera y Toledo”. En Revista Ius et Veritas, Nº 51, 2015.
