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CAT. OPP/CAG/2005-
NORMAS DE NIVEL NACIONAL RELATIVAS A LA PROTECCIÓN CIVIL ORGANISMOS NACIONALES COMPETENCIAS EN EMERGENCIAS Y CATÁSTROFES EL SISTEMA FEDERAL DE EMERGENCIAS (SIFEM) ANÁLISIS PRESUPUESTARIO EJERCICIO 2005 ESTUDIO COMPARATIVO DE CASOS INUNDACIONES DEL RÍO PARANÁ DEL AÑO 1998 INUNDACIÓN DE LA CIUDAD DE SANTA FE DE LA VERA CRUZ DEL AÑO 2003
Autores: AG Carlos Ospital AG Mónica Hobert AG Alicia Saab AG Ana Merino AG Marcelo Seijas AG Eduardo Losada AG Norberto Pereyra AG Cristina Olid
Este documento fue producido por los responsables del Area Temática “Emergencias y Catástrofes” del Observatorio de Políticas Públicas del Cuerpo de Administradores Gubernamentales de la Jefatura de Gabinete de Ministros en el mes de diciembre del año 2005.
El Observatorio de Políticas Públicas del Cuerpo de Administradores Gubernamentales inició sus actividades en el año 2002 en jurisdicción de la Coordinación General del C.A.G., sus documentos son publicados en el sitio oficial de la Jefatura de Gabinete de Ministros. Sitio Oficial: www.cag.jgm.gov.ar AG V. Daniel Piemonte Coordinador General Cuerpo de Administradores Gubernamentales AG Guillermo J. Alabés Coordinador Ejecutivo Observatorio de Políticas Públicas
CAT. OPP/CAG/2005-
El objeto del presente trabajo es dar comienzo a un proceso de observación y análisis del rol desempeñado por el Estado Nacional en las emergencias y catástrofes dentro del territorio argentino. Para ello, en una primera aproximación, se han definido algunas variables a ser analizadas.
En primer lugar se ha procedido al análisis de la evolución de las normas que fueron definiendo las competencias y roles de los organismos nacionales a cargo del tema a través de las sucesivas etapas, poniendo especial énfasis en el SIFEM.
Asimismo se ha desarrollado una exploración de las asignaciones presupuestarias en el ejercicio 2005 y de su distribución en los organismos que, en todo o en parte, tienen competencias relacionadas con situaciones de emergencias y catástrofes, tanto en la parte preventiva, como en la de respuesta o recuperación.
También se ha esbozado un relevamiento de las normas de protección civil existentes en Chile y Costa Rica, con el objetivo posterior de efectuar durante 2006 un comparativo de la normativa de otros países con la normativa nacional.
Por último, se incluye un estudio de caso que consiste en la comparación de la situación observada en las inundaciones del Río Paraná en 1998, previas a la creación del SIFEM, y las acontecidas en la ciudad de Santa Fe en 2003.
Salvo en el estudio de caso, las fuentes de información utilizadas fueron documentos publicados de libre acceso, para esta etapa no se ha recurrido a entrevistas, consultas con expertos, ni investigaciones específicas.
Para una mejor comprensión de la temática se hace necesario definir, aunque sea de forma genérica, algunos conceptos básicos que den un marco de referencia al análisis que se pretende realizar.
De acuerdo a las definiciones proporcionadas por un funcionario de la Unidad de Investigación en Emergencias y Desastres (UIED) de la Universidad de Oviedo (España), se entiende por:
“Emergencia:
1. Situación que amenaza gravemente la vida o la salud de una población y precisa de una intervención inmediata. 2. Amenaza inesperada, grave o inmediata para la Salud Pública caracterizada por un aflujo de heridos o enfermos que comporta una inadecuación entre la demanda y los medios disponibles (OMS - Organizaciòn Mundial de la Salud)”. Desastre o catástrofe: _1. Disrupción del sistema ecológico humano que excede la capacidad de respuesta de la población afectada para abordar sus efectos y funcionar con normalidad requiriendo ayuda externa (OCHA - Office for the Coordination of Humanitarian Affairs, de Naciones Unidas).
La Defensa Civil, además de organizar las acciones de respuesta y recuperación en situaciones de emergencia y catástrofe, enseña a las personas a identificar los riesgos y proteger sus vidas y sus bienes frente a emergencias o eventos adversos de origen natural (provocadas por causas naturales) o por las de origen antrópico (provocadas por acciones humanas).
Para poder prevenir situaciones de emergencia o catástrofe, resulta importante tener la posibilidad de predecir la probabilidad de ocurrencia de un fenómeno potencialmente dañino, para un periodo específico y un lugar conocido (como lo son los terremotos, maremotos, actividad volcánica, inundaciones, aludes, aluviones, deslizamientos de tierra, derrumbes, hundimientos de terreno, incendios, etc.) cuando el nivel de vulnerabilidad (o sea el grado de resistencia y
población afectada y todas aquellas acciones que permitan acercar el área afectada a un estado por lo menos similar al que tenía con anterioridad a la catástrofe.
En el presente trabajo, que es en realidad una exploración para definir áreas ciertas de investigación y análisis, se ha considerado, tanto para el análisis de competencias como el de asignaciones presupuestarias, que cualquiera de las tres posibilidades previamente enunciadas resulta en acciones dirigidas a situaciones de emergencias y catástrofes.
NORMAS DE NIVEL NACIONAL RELATIVAS A LA PROTECCIÓN CIVIL
El primer organismo nacional que tuvo competencia explícita en temas de protección civil fue la oficina de Defensa Civil, que funcionaba en el antiguo Ministerio de Guerra. Luego la legislación argentina ha ido evolucionando y dando lugar a otros organismos con responsabilidades en la temática.
La primer norma legal argentina referida a la prevención y atención de emergencias y catástrofes fue la creación del Comando de Defensa Antiaérea del Ejercito Argentino el 6 de junio de 1939 , junto con el estallido de la Segunda Guerra Mundial, con el propósito de definir una política de defensa frente a un hipotético ataque aéreo.
Posteriormente, a través del Decreto-Ley N º 6250 de 1958 , se creó la
Defensa Antiaérea Pasiva Territorial que integraba en esa tarea a las fuerzas de seguridad y entidades civiles.
Recién con el retorno de la democracia y la definitiva institucionalización del país, la Ley de Defensa Nacional cambia el concepto y la defensa antiaérea pasiva se convierte en Defensa Civil.
En nuestro país se aplicó el modelo legislativo norteamericano de la ‘Teoría
dual’ que postula aplicar el mismo método para dos situaciones distintas:
progresado conceptualmente, con el mayor cuidado que se presta a la prevención o preparación de las acciones de respuesta ante los efectos de los desastres aunque se respete la finalidad originaria de su creación (para casos de guerra).
coordinar operaciones simultáneas o relaciones de apoyo, el Comité de Crisis designará a cargo de las operaciones conjuntas de seguridad a un jefe perteneciente a uno de los cuerpos policiales o fuerzas de seguridad del Estado nacional intervinientes (no militar), al que se subordinarán los elementos de los restantes cuerpos policiales y Fuerzas de Seguridad nacionales y provinciales participantes en la operación (Artículo 25).
Este cambio conceptual es importante ya que la seguridad interior deja de plantearse en términos de defensa bélica y comienza a ser concebida como la protección a toda la comunidad en situaciones que puedan poner en peligro su seguridad, incluidas las emergencias y catástrofes naturales o antrópicas.
La misma norma crea el Consejo de Seguridad Interior que tendrá como misión asesorar al ministro del Interior en la elaboración de las políticas correspondientes al ámbito de la seguridad interior y en los planes y la ejecución de las acciones tendientes a garantizar un adecuado nivel de seguridad interior. El Consejo será presidido por el Ministro del Interior e integrado como miembros permanentes por el Ministro de Justicia, el Secretario de Programación para la Prevención de la Drogadicción y la Lucha contra el Narcotráfico, el Subsecretario de Seguridad Interior, los titulares de las tres Fuerzas de Seguridad y cinco jefes de policía de las Provincias que adhieran al sistema (los que rotan anualmente) y como miembros no permanentes el Ministro de Defensa, el Titular del Estado Mayor Conjunto y los restantes Jefes de Policía provinciales que no hayan sido designados miembros permanentes.
Cuando se lo considere necesario, en el ámbito de ese Consejo se constituirá un Comité de Crisis con la misión de ejercer la conducción política y supervisar operacionalmente los cuerpos policiales y fuerzas de seguridad federales y provinciales, que estará compuesto por el Ministro del Interior y el Gobernador en calidad de copresidentes, y los titulares de Gendarmería Nacional, Prefectura Naval Argentina y Policía Federal. En caso de que esté afectada más de una provincia, se integrarán al Comité los Gobernadores de todas las provincias afectadas, bajo la coordinación del Ministro del Interior.
En una de las modificaciones de la estructura de la Administración Nacional realizadas en el marco de la Reforma del Estado iniciada con el dictado de la
Leyes N° 23.696 y 23.697, a través del Decreto N º 660/96 suprime del ámbito de
la Presidencia de la Nación (Artículo 1º) la Subsecretaria de Seguridad y la
Subsecretaria de Protección a la Comunidad de la Secretaria de Seguridad y
Protección a la Comunidad mientras que, mediante el Artículo 2º, se transfiere
esta última al Ministerio del Interior y se la transforma en Secretaría de Seguridad Interior.
El Decreto N ° 20/99, sin innovar en lo conceptual, retorna la Secretaría de
Seguridad Interior al ámbito jurisdiccional del Ministerio del Interior, y le encomienda que debe elaborar las medidas necesarias para cumplir las políticas
necesarias que hacen a la protección de la comunidad, colaborar “ con los entes
nacionales, provinciales o privados, frente a desastres naturales o causados por el
hombre, y a ilícitos que por naturaleza sean de su competencia .”
El Decreto N ° 1250/99, contiene ciertamente una innovación conceptual al
constituir el Sistema Federal de Emergencias (SIFEM) y el Gabinete de Emergencias (GADE) no en el Ministerio del Interior sino en la Jefatura de Gabinete de Ministros, ya que se estima que ésta es el ámbito adecuado. Para coordinar las acciones destinadas a evitar o reducir las pérdidas humanas o los daños materiales y las perturbaciones sociales y económicas que provocan los fenómenos de origen natural o antrópico.
De la evolución de este organismo nos ocuparemos especialmente en capítulo aparte.
Se enumeran los archivos adjuntos en CD (la falta de acentos responde a la necesidad de reflejar exactamente el nombre de los archivos) A01 – Ley 24059 – de Seguridad Interior.doc A02 - Decreto 660 -1996 - Modificacion estructura de la APN.doc A03 - Decreto 20-1999 - Estructura Secretarias y Subsecretarias de la APN.doc A04 – Decreto 1250-1999 – Creacion del SIFEM.doc
ORGANISMOS NACIONALES COMPETENCIAS EN EMERGENCIAS Y CATÁSTROFES
A partir del año 1999, el organismo destinado a coordinar las emergencia a nivel nacional es el Sistema Federal de Emergencias (SIFEM) creado por Decreto
N° 1250/99.
La norma de creación definía el SIFEM como un “ esquema de organización
del Estado Nacional que articula los organismos públicos nacionales competentes y coordina su accionar con las provincias, el Gobierno Autónomo de la Ciudad de Buenos Aires y los municipios, para prevenir y gerenciar eficientemente la
atención de las emergencias o desastres naturales o antrópicos ”.
Como enunciaba uno de los considerando del Decreto: “ Que la JEFATURA
DE GABINETE DE MINISTROS resulta el ámbito más conveniente para coordinar
la programación y ejecución de estas acciones de gobierno. ”, el organismo estuvo
inicialmente ubicado en esa jurisdicción.
La misma norma establecía para el SIFEM los siguientes objetivos: “1. Constituir un ámbito de coordinación dirigido a evitar o reducir la pérdida de vidas humanas, los daños materiales y las perturbaciones sociales y económicas causadas por fenómenos de origen natural o antrópico.
2. Mejorar la gestión de gobierno, estableciendo una coordinación a nivel nacional, provincial y local de todos los sectores que tengan competencia en la materia, mediante la formulación de políticas y la definición de cursos de acción coordinados e integrales para prevenir, mitigar y asistir desde el Estado Nacional a los afectados por emergencias, optimizando la asignación de los recursos.” Otro de los artículos constituía el GABINETE DE EMERGENCIAS (GADE) en el ámbito de la Jefatura de Gabinete de Ministros, siendo el mismo presidido por el Jefe de Gabinete de Ministros y estando integrado por los Ministros del
organismos tal figuraba en ese Decreto. Al describir sucintamente las competencias se indicará, cuando corresponda, la denominación vigente en el organigrama actual de la Administración Pública Nacional.
(Según nomenclatura 1999) Mitigación^ Respuesta^ Recuperación
Secretaría de Asistencia Financiera a las Provincias. X Secretaría de Seguridad Interior X X X Subsecretaría de Planeamiento y Protección Civil. X X X Dirección Nacional de Planeamiento y Protección Civil X X X Prefectura Naval Argentina X Gendarmería Nacional X Policía Federal Argentina X
Comisión Nacional de Actividades Espaciales X
depósito de residuos radiactivos de media y baja radiactividad. Asimismo son responsables por el control de depósitos de colas en yacimientos de minerales radiactivos (uranio, vanadio, etc.), en explotación o abandonados.
específicos que desarrolla con provincias y municipios – los principios básicos de
la conducta a seguir ante situaciones de emergencia, sobre todo en las poblaciones potencialmente afectadas. Además es el área que realiza la evaluación de daños en casos de emergencia, y que dispone la distribución de elementos de asistencia a los damnificados, teniendo por eso mismo posibilidades de adquisición ágil de insumos en forma oportuna ante las necesidades urgentes.
logísticas para emergencias. Es primordial que tenga capacidad de respuesta en tiempo y forma en el momento de requerirse su asistencia.
Es el único ámbito que puede evaluar la forma de aplicación de los fondos del FONAVI o fondos que lo hayan sucedido, para impedir que se asienten conjuntos de viviendas, sobre todo de las financiadas por organismos estatales, en terrenos no aptos para ello o cuyas características no cumplan con los requisitos de seguridad necesarios para las zonas en las que se instalan.
Nº 20.541 y la Ley General del Ambiente Nº 25.675 le asigna responsabilidades.
Además es el órgano a cargo de la coordinación del Plan Nacional de Manejo del Fuego, que es el primer Plan por tipo de emergencia específica a nivel nacional que se ha sancionado en el país, por lo que ha desarrollado experiencia que sería capitalizable para otros planes similares.
