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Raúl Ferrero
GARANTIAS CONSTITUCIONALES
CONCEPTO
Los derechos humanos, las declaraciones que los consignan y las garantías que la Constitución señala, son tres conceptos conexos. Por garantías debemos entender las seguridades o procedimientos tuitivos de la libertad, establecidos por la Carta Política para dar efectividad a los derechos constitucionales. La palabra "garantías" puede ser tomada en dos acepciones, la- ta y estricta. En sentido estricto, son garantías cons- titucionales los medios de protección de los derechos humanos, consistentes en la posibiLdad que tiene el titular de un derecho de poner en movimiento el órgano jurisdiccional para que tutele ese derecho, si es conculcado o amenazado de vulneración. En sen- tido lato, la expresión garantías constitucionales, co- mo sucede en el Perú, es empleada por la Carta Po- lítica para enunciar los derechos humanos; de esta ma- nera, se quiere dar a entender que tales derechos no han s:do conferidos por el Estado, puesto que son previos a toda organización política, sino simplemente asegurados en su goce, o sea garantizados, por el poder público, el cual se ha constituido precisamente con esa finalidad. Los derechos humanos, en cuanto son protegidos por medios jurisdiccionales frente al Estado y a los particulares, son derechos públicos subjetivos. El gra- do de interés jurídico de tales derechos subjetivos se revela en la protección que las leyes acuerdan a los titulares de ellos. Así, la libertad de prensa pro- tegida por la prohibición de censura previa, o la li- bertad corporal, amparada por el habeas corpus, tie- nen una protección privilegiada en todas las democra- cias de Occidente. En la práctica, la obligatoriedad de las normas pa- ra el Estado se manifiesta en la existencia de órga- nos obligados a someterse a ellas. Existen normas
que disciplinan la actividad estatal para la conse~ cusión de un bien público, o sea propio de la colec- tividad, como el sostenimiento de los caminos; de ta- les normas surgen los derechos públicos colectivos, sin titular individualizado. Pero cuando la ley ha te- nido en cuenta el interés directo de cada persona, el particular tiene un derecho hac¡a el Estado, a la vez quo una acci~n par:: oxir:J;i" qJe no sea con ,ul::ado ese derecho. Taies son 1-Js de¡·echos públ:cos S'Jbjetivos, que denominamos garantías constitucionales. Los países organizados como Estados de Derecho conceden protección judicial para las garantías indi- viduales. La conceden también, aunque no siempre con rotundidad igual, para las garantías sociales, o sea aquellas que se han estabiec~do después de la primera guerra mundial, para tutelar a la sociedad, a los trabajadores y a Jos sectores sociales económi- camente débiles.
El artículo 89 de la Declaración de los Derechos Humanos, inspirado en el principio de que un de- recho sin protección no es un derecho vivo, expre- sa: "Toda persona tiene derecho a un recurso efec- tivo, ante los tribunales nacionales competentes que la amparen contra actos que violen sus derechos fun- damentales reconocidos por la constitución o por la ley". Cuando una garantía constitucional es conculcada, el titular del derecho, o quien lo represente, puede pedir protección judicial para restablecer el derecho violado. El proceso ha de ser urgente y sumario, pa- ra impedir la consumación del acto ilegal o su pro- longación. Los institutos jurídicos ideados para ello son el habeas corpus y el amparo, a los que debe- mos agregar el de impugnación de inconstitucionalidad, que es de procedimiento ordinario, y la acción popu- lar, que se sustancia como de puro derecho.
El sistema jurídico de cada país regula el ejerci- cio de dichos medios, con denominaciones y alcan- ces no s:empre iguales, según pasamos a analizar.
HABEAS CORPUS
Fue concebido para proteger la libertad física indi- vidual; tal fue su origen y tal es su esencia, si bien en el derecho peruano y en el de otros países pro- cede para amparar todas las garantías individuales y sociales. Al elaborarse el anteproyecto de Constitución, el maestro Manuel Vicente Villarán propuso extender el habeas corpus a todas las l:bertades. Fue sobre esa base que se aprobó el texto vigente que franquea acción no sólo respecto de todas las garantías indi- viduales sino también para las garantías sociales. El habeas corpus se perfiló como instituto jurídi- co autónomo en la ley inglesa de 1679, promulga- da durante el reinado de Carlos 11 con la finalidad de dar garantía procesal al derecho de libertad cor- poral que la Carta Magna había enunciado sin la prec:sión necesaria. Dicha ley dispone que todo Al- caide de una prisión a quien se exhiba un manda- to judicial de "habeas corpus" en amparo de algún detenido, se halla obligado a presentar la persona del preso ante el Juez, el cual lo pone en libertad si la detención se ha efectuado sin orden legal. La expresión habeas corpus proviene de la frase "habeas corpus ... ad sudjiciendum", que debía usar el Juez romano respecto de la persona que le so- lic:taba justicia; equivale dicha frase a "tráigase la persona de ... para tenerlo bajo mi amparo". En Ara- gón, el fuero o juicio de manifestación, instituido en dicho Reino en 1428, o sea doscientos años des- pués de la Carta Magna, estuvo reglado por los fue- ros llamados "de manifestationibus personarum", "loan- nas Rex Navarra", y "lannes Secundus, Calataiu- bil". Se protegía, bajo graves penas, a quienes hu- bieran sido detenidos sin orden judicial o por oficia- les sin derecho a ordenar prisión. Debían ser pues- tos en libertad, mediante procedimiento sumario y ex- peditivo.
También el Fuero de Vizcaya, en su ley 26 del Título XI, del año 1527, mandaba que ninguna autori- dad fuera osada de prender a persona alguna sin mandamiento de juez competente, salvo el caso de infragante delito. Si ello sucediere, el juez competen- te debía ordenar su exhibición y puesta en libertad.
Desde la Carta Magna se fueron elaborando, dentro del "common law", medios judiciales que realizaban, de modo imperfecto, la garantía del habeas corpus, pe- ro ella no fue consagrada hasta la ley de 1679 y siem- pre como mandato o auto y no como acción que determina la expedición del auto. En la Petición de De- rechos, de 1628, así como en la ley que suprimió el Tribunal llamado de la Cámara de la Estrella, en 1641, se hace referencia al auto de hábeas corpus. Dicha garantía de la libertad tomó origen en el inter- dicto romano de "hómine líbero exhib:endo", o sea trasladando al derecho público una institución del de- recho privado. Para los británicos y los países anglo- sajones, el hábeas corpus se denomina privilegio y no garantía, por ser el concepto de garantía propio de los juristas franceses. La Constitución de los Esta- dos Un:dos dice en su sección novena, artículo se- gundo, "el privilegio del auto de hábeas corpus no será suspendido, excepto en caso de invasión o re- belión, cuando la seguridad pública lo requiera". En el Perú, la Constitución de 1920 fue la primera Carta que acogió el hábeas corpus, que había sido introducido por la ley de 21 de octubre de 1897 y modif:cado por las leyes 2223 y 2253, ambas del año
- La Constitución vigente lo amplió para todas las libertades individuales y sociales y el Código de Procedimientos Penales reguló su ejercicio con dis- posiciones or:entadas sólo a impedir que se prolon- gue la detención arbitraria. El Decreto Ley 17083 lo ha circunscrito al fuero civil en los casos que no en- trañen privación de libertad, violación de domicilio o restricción de la libertad de transitar. En nuestro país, el hábeas corpus es ejercitado res- pecto de detenciones practicadas por alguna autori- dad. Pero en Gran Bretaña y otros países, procede contra particulares que hayan privado de su liber- tad a una persona. El writ o mandato se expide con la mayor amplitud. La jurisprudencia de algunos países latinoamericanos, e inclusive algunas legisla- ciones, prevén que la garantía sea invocada con- tra particulares que hayan secuestrado a una persona. En nuestro ordenamiento constitucional, las garantías están referidas al Estado para limitar los excesos de poder de los funcionarios. Doctrinariamente, cabe sostener la conveniencia de extender el hábeas cor- pus a los casos de privación de libertad impues- ta por particulares, pero en rigor nos parece que es desfigurar la construcción jurídica, elaborada co- mo defensa de los súbditos contra la arbitrariedad del
la violación, reponiendo al agraviado en el goce de la garantía conculcada. Juega papel muy importante la suspensión de! acto reclamado, gracias a la cual, en tanto progresa la tramitación sumaria del juicio de amparo, el juez dicta auto que suspende provisio- nalmente el <1cto reclamado hasta que expida senten- cia. La suspens:én del acto, así como la restitución de las cosas al estado previo, tras la sentencia que concede s.mparo en cuanto al fondo, no hacen una de- claración general respecto de la ley sino que anulan el acto que motivó la demanda. Debemos insistir en que tanto el hábeas corpus como el amparo son medios excepcionales, em- pleados en caso de no existir otro medio espe- cífico, sea ordinario o especial. La urgencia de resta- blecer la garantía constitucional conculcada explica que se aplique una tramitación sumaria. Es digno de relieve el que tanto el amparo mexicano como el man- dato de seguridad brasileño pueden ejercerse, por dis- posición expresa, no sólo contra actos del poder ad- ministrativo sino también contra decisiones judiciales si se ha violado la garantía de audiencia y no existe otro medio urgente para evitar el mal causado por la conculcación. Si la violación es cometida en la sentencia definitiva o en el laudo, conoce del amparo directamente la Corte Suprema.
IMPUGNACION DE INCONSTITUCIONALIDAD
La declaración de inconstitucionalidad se expide con efecto únicamente para el caso debatido en juicio. En realidad, el juzgador, en presencia de dos normas que no son compatibles, o sea la Constitución, que es de rango superior, y la ley impugnada por inconstitucio- nal, declara que no es aplicable esta última. Se trata de un instituto típico para afianzar la suprema- cía constitucional. La declaración se pronuncia con efecto limitado al caso sublits, por lo que la decisión tiene efecto "ínter-partes" y no "erga omnes". Sin embargo en la práctica, nulifica la norma conculcato- ria de una libertad constitucional. En algunos países, la declaración de inconstitucio- nalidad puede obtenerse por vía de acción, cuando el agraviado promueve directamente la demanda, pero es más frecuente que la inconstitucionalidad sea plan- teada por vía de excepción. En el Perú, dado que la Constitución no contempla de modo expreso dicha facultad de los jueces, la inconstitucionalidad de una ley sólo puede ser opuesta en un proceso incoado con motivo de la aplicación de la ley. Se trata, por lo
tanto, de un medio de defensa dentro de un proce- dimiento judicial abierto. La cuestión de inconstitucio- nalidad puede ser planteada en cualquier estado del proceso, como excepción de inaplicabiPdad de la ley. No cabe ejercerla como acción, ni menos aún que los jueces hagan la declaración en abstracto, porque ello excedería de la órbita propia del poder judicial y lo enfrentaría a decisiones de los poderes elegi- dos por el pueblo. La protección constitucional frente a los excesos de los poderes se realiza en la América Latina me- diante una institución típica: el derecho de amparo, opo- nible a los poderes políticos y expresivo de una con- ciencia jurídica que tiene sus remotas raíces en el fuero aragonés. El control de la constitucionalidad de las leyes por parte del poder judicial es un insti- tuto americano, resistido en el continente europeo, cu- ya conciencia jurídica conserva la influencia doctri- naria de los asambleístas de la Revolución Francesa. La sabiduría de Montesquieu radica especialmente en su afirmación de que es saludable el poder de im- pedir, o sea que "el poder detenga al poder". Por ello, fueron concebidos el veto del Ejecutivo, la cámara revisora en el Legislativo y los procedimientos judi- ciales de amparo. Por largo tiempo se han ejercitado con buen éxito, en razón de que los recursos y ac- ciones que se franquean contra el abuso de poder son más eficaces que los dogmas democráticos, siem- pre vagos y no pocas veces platónicos, pero no se ha admitido la impugnación de inconstitucionalidad. Se desconfía de conceder a un poder no elegido por el pueblo la facultad de examinar la constitucionali- dad de una ley antes de aplicarla en un caso con- trovertido. Piensan los doctrinarios europeos que ello significa que el poder judicial, encargado solamente de aplicar la ley, resulta enervándola en la práctica. En Francia, de modo especial, la corriente histórica es adversa a tal facultad jurisdiccional, por estimar- se que las garantías contra la opresión parlamen- taria radican en el referendum, en la ingerencia del Gobierno en el proceso de elaboración de la ley y en la existencia de una Corte Constitucional, de compo- sición mixta.
ACCION POPULAR
El instituto de acción popular no está consignado entre las garantías constitucionales, pero esa es su naturaleza, ya que protege el derecho objetivo con- tra las disposiciones administrativas que lo infrinjan,
así como el derecho subjetivo del agraviado. Como su nombre lo indica, puede ser ejercido por cualquiera del pueblo, en virtud del Art. 1339 de la Constitución, contra los reglamentos, resoluciones y decretos guber- nativos de carácter general que infrinjan la Constitu- ción o las leyes. Se sustancia por la vía ordinaria, como proceso de puro derecho, con intervención del Procurador del Estado, conforme al Art. 79 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. Expresamente, se autoriza acción popular para de- nunciar los delitos contra los deberes de función y cualesquiera otros que cometieran los miembros del Poder Judicial en el ejercicio de su cargo. Pro- cede también para denunciar los delitos contra la ejecución de las resoluciones judiciales en que incu- rran los funcionarios del poder ejecutivo. Así lo dis- pone el Art. 2319 de la Constitución, ampliado por el art. 39 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. El instituto de acción popular ha sido luminosamen- te examinado por el doctor Ricardo Bustamante Cis- neros, Presidente de la Corte Suprema, en la memo- ria leída al iniciarse el año judicial de 1961. Con cri- terio hondo y cabal, tras de analizar el hábeas corpus y el control de la constitucionalidad, asevera que la acción popular realiza los fines superiores de la justicia constitucional y que la decisión jurisdiccio- nal debe aplicarse con eficacia amplia, o sea "erga omnes", s:n que la protección general de di- cho instituto pueda ser recortada por una exégesis es- trecha. Precisamente, quienes redactamos la actual Ley Orgánica del Poder Judicial, tanto en la Comisión original como en la Comisión que reestructuró su texto, hemos pensado en que la sustanciación ordinaria pe- ro no d:latada que corresponde al proceso de puro derecho garantiza decisiones judiciales cuyo alcance ha de ser general, como el interés que promueve la acción de parte de cualquiera "de los del pueblo", se- gún expresa el Digesto. El valor y la esencia de la democracia residen en la eficacia que el ordenamien- to jurídico brinde a los gobernados frente a las des- viaciones o excesos del poder.
ALCANCE DE LAS GARANTIAS
La extensión del concepto de garantía, cuando es excesiva, resulta enervando la prioridad de la pro- tección constitucional, como observa el distinguido ju- rista Manuel Segundo Núñez Valdivia, en el estudio que publicó en 1964; los derechos fundamentales deben estar convenientemente garantizados, pero sin
desorganizar el ordenamiento jurídico del país. Por ello, entre las proyectadas reformas consUucionales que publiqué en la Revista "Crónica Parlamentaria", en agosto de 1968, sugerí el nuevo texto del ar- tículo 69 de nuestra Carta, en la forma siguiente: "Todos los derechos individuales y sociales reconoci- dos por la Constitución den lugar a la acción de há- beas corpus o bien a la de amparo, según sea la na- turaleza del derecho conculcado o amenazado de conculcación". La falta de una ley que regule la acción de ampa- ro, que cabe respecto de la violación de las garan- tías individuales y sociales distintas de la relativa a la libertad corporal, ha determinado el uso exce- sivo del Hábeas Corpus. Recientemente éste ha si- do empleado como acción de inconstitucionalidad con- tra determinadas leyes, extravasando el campo que co- rresponde al instituto. En ausencia de una ley de amparo, el Gobierno ha promulgado normas para ca- nalizar la acción de hábeas corpus y circunscribir- la, pero la regulación es deficiente, aparte de que des- figura el proceso en cuanto a las garantías concul- cadas. Desde luego, mientras no se reforme la Cons- titución estableciendo la jurisdicción contencioso-admi- nistrativa, debe franquearse el hábeas corpus y la ac- ción popular en los casos de exceso o desviación de poder. Son exceptuadas del habeas corpus las garantías lla- madas "nacionales", las cuales entrañan una afirmación de la soberanía estatal y algunas limitaclones en mate- ria de política monetaria, fiscal, de actividad partidis- ta, de concesiones de nuestras riquezas, de no re- troactividad, etc. Para la necesaria distinción entre garantías sociales y nacionales conviene tener presen- te el carácter de las primeras, nacidas desde fines de pasado siglo para amparar el trabajo, la libertad sindical, la seguridad social, los derechos gremiales y los derechos económicos que promuevan el ac- ceso del mayor número a niveles de vida decorosos, garantías todas ellas distintas de los derechos tra- dicionales, si bien en el origen tuvieron conexión con el derecho a la propiedad. Debemos concluir que toda garantí,a constitucio- nal, excepto las nacionales, entraña una pretensión a la prestación jurisdiccional. Por ello, constituye una acción, distinta del derecho que protege. Debemos a los juristas italianos y alemanes la distinción neta en- tre derecho y acción, que ha permitido superar la confusión que dimanaba del léxico jurídico francés.
ción de las estructuras. En Francia, a partir de los sucesos de mayo de 1968, los dirigentes del Estado han enunciado, en la educación como en la empresa, el carácter urgente de la participación. Los viejos moldes institucionales funcionan con toda limpieza pa- ra garantizar la continuidad de la república, pero se emplean modalidades de gobierno directo, como la con- sulta popular o referendum, para abrir camino a la decisión popular, tantas veces deformada por las asambleas legislativas. La generación joven y parte de la madura se cuestionan e impugnan. Los contestatarios o impug- nadores del orden vigente, advierten que el cambio es inexorable y urgente. Si logramos conducirlo dentro de un marco legal nuevo, habremos soslayado la vio- lencia que amenaza, y que se perfila como reacción contra la violencia menos aparente constituida por un régimen de injusticia. El humanismo cristiano mi- ra en el Derecho la estabilidad de hoy, a la vez que
el fermento de la sociedad futura. Usemos el derecho para inducir al cambio social, salvando la seguridad jurídica a la vez que realizamos la reforma de estruc- turas. Esta última tiene una fórmula de difícil imple- mentación: ordenar el proceso económico de tal mo- do que la riqueza producida vaya sobre todo a ma- nos de los que tradicionalmente se vieron excluidos de ella. Precisamos alcanzar la depuración de la vi- da civil, el restablecimiento del imperio de la ley y la formación de una conciencia que signifique la paz social sin miedo. Al asumir el Decanato del Cole- gio de Abogados, hace seis años, afirmé que la trans- formación nos tendría resueltamente a su lado, que aspirábamos a realizarla s:n violencia pero sin tregua; que ser profesional exitoso no debía significar conver- tirse en un instalado; que el ánimo fenicio envilece al hombre de derecho, por alto que crea haber lle- gado. En una comunidad que exige renovación, no tenemos el derecho de detenernos.
