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Carlos Tapia Jopia
Jefe de Proyecto
Sergio Durán Yáñez
Alfredo Flores Alcota
Reinaldo Rodríguez Guerrero
Agosto 2016
INFORME FINAL
Establecer las líneas de situación base y definir estrategias
de evaluar efectos que ha tenido la implementación
de LGPA relacionado con la acuicultura
Licitación ID N° 4728‐102‐LE14 / Proyecto FIPA 2014‐
Pesquera y de Acuicultura^ Fondo de Investigación
INFORME FINAL
Establecer las líneas de situación base y definir
estrategias de evaluar efectos que ha tenido la
implementación de LGPA relacionado con la acuicultura
Licitación ID N° 4728‐102‐LE14 / Proyecto FIPA 2014‐
Carlos Tapia Jopia Jefe de Proyecto AUTORES Sergio Durán Yáñez Carlos Tapia Jopia Reinaldo Rodríguez Guerrero Alfredo Flores Alcota COLABORADORES María Irene Cortés Huerta Sebastián Huerta Palta Manuel Díaz Poblete Rodrigo Díaz Plá Raúl Riquelme Eyzaguirre
Requirente:
Fondo de Investigación Pesquera y Acuicultura
Agosto 2016
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pública? La evaluación de impacto es definida como el análisis que mide el cambio neto en los resultados para los usuarios o población beneficiaria, que se puede atribuir a un programa específico utilizando la mejor metodología disponible, que además sea factible y apropiada a la pregunta de la evaluación que se está investigando y al contexto específico.
El desarrollo de esta consultoría se centró en la generación de una propuesta metodológica para posibilitar la evaluación de impacto regulatorio en iniciativas legales implementadas, sin que se haya considerado en el origen de estas iniciativas el diseño necesario para su evaluación.
Para seleccionar las intervenciones, se realizó una revisión de la ley 20.434 (que modifica la LGPA), la historia de la ley, reglamentos y resoluciones; y una serie de entrevistas con actores públicos y privados, con el fin de determinar las variables a considerar como criterios para la selección de las intervenciones. Posteriormente, utilizando el método denominado Proceso Analítico Jerárquico se seleccionaron las intervenciones a ser consideradas.
Terminado el proceso de identificación y selección, se procedió a caracterizar in extenso las normativas consideradas, con la participación de un panel de expertos sectoriales pertenecientes a la SSPA.
Luego se creó una propuesta de diseño inverso de la Evaluación de Impacto Regulatorio (EIRI), para lo cual se continuó con la identificación y selección de las variables a considerar para la evaluación del impacto en cada una de las intervenciones, y con la finalidad de aumentar la comprensión de las variables asociadas a cada intervención y así facilitar su posterior aislamiento, se realizó el análisis de Cadena de Resultados y las Relaciones de Causalidad con una mirada ex post.
Además, para la metodología desarrollada en esta consultoría (EIRI), se elaboró una propuesta de sistema de evaluación de impacto de la intervención, para lo cual se desarrollaron los siguientes aspectos: Antecedentes de la intervención, identificación del problema que genera la intervención, objetivo de la intervención, teoría del cambio, cadena de resultados,
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alternativas, escenario base, intervención, metodología de evaluación, caracterización de los impactos, metodología de evaluación, desarrollo de indicadores y análisis de brechas.
Después de revisar los antecedentes asociados al desarrollo de las modificaciones a la LGPA, conocidos como Ley N°20.434 se reconoce la importancia de incorporar elementos de diseño a las intervenciones, para así garantizar la posibilidad de realizar una evaluación del impacto regulatorio que refleje el avance en el logro de los objetivos y/o resultados esperados al aplicar la intervención. Al definir los programas se debe: ser consistente con la misión y los objetivos estratégicos de la/las instituciones que lo implementan; tener un diseño, que en su conjunto, de cuenta, de la estrategia que lleva a la solución al problema y/o necesidad concreta que afecta a la población objetivo identificada; e identificar claramente a la población objetivo que será beneficiaria de los bienes y/o servicios provistos (DIPRES, 2015).
En el proceso de desarrollo de la metodología de evaluación de impacto regulatorio inversa, se evidenció la importancia del diseño en las intervenciones desde su origen, ya que la reconstrucción inversa es una tarea compleja. En este sentido, la incorporación de la evaluación de impacto regulatorio desde su origen, requiere de acciones para que se vaya generando una cultura evaluativa al interior de las instituciones.
La experiencia internacional demuestra que es necesario realizar estudios para aquellas leyes que generen el mayor impacto y en las que se genere el máximo beneficio neto para la sociedad y considerando la limitación de recursos, se debe realizar una selección inteligente de las intervenciones a revisar. En este contexto, la utilización de las herramientas ocupadas en el presente estudio son métodos recomendables para llevar a cabo esta selección, principalmente en lo referido al método de proceso analítico jerárquico (PAJ).
Otro aporte metodológico importante generado en este estudio lo constituye la herramienta propuesta como tablas de impacto que permiten analizar las preguntas propuestas por la Guía para
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Valparaíso el 28 de julio de 2016, instancia a la cual asistieron profesionales del Fondo de Investigación Pesquera y de Acuicultura, de la Subsecretaría de Pesca y Acuicultura, del Servicio Nacional de Pesca y Acuicultura, del Instituto de Fomento Pesquero, y de la Biblioteca Nacional del Congreso de Chile.
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EXECUTIVE SUMMARY
With Chile's accession to the OECD, the assessment of regulatory impact took more relevance in the context of public policy, being an essential element of high quality public politics, that is also promoted and recommended by the World Bank. However, in Chile the law projects, are not required to submit an impact analysis that could cause, lack off ex ante evaluation, thus hampering subsequent evaluations.
In this context, the initiative promoted by the Undersecretary of Fisheries and Aquaculture is a remarkable, proactive and promising development, considering that institutions in Chile in general, lack off a culture of evaluation; which defines the general objective: To establish the lines of base situation for future impact assessments, of the implementation of the General Law on Fisheries and Aquaculture (LPGA) in aquaculture in the regions X, XI and XII; whereas these three regions account for over 95% of the national aquaculture production.
To respond the overall objective, the SSPA defined four specific objectives: (a) identify, characterize, prioritize and select the aquaculture sector regulations which are the subject of a future impact assessment; (b) Determine the base lines or counterfactual scenarios and their reporting requirements for selected interventions; (c) Define the most appropriate impact assessment methodologies and determine the actions to follow up and monitoring by institutional sector, at end to facilitate it future implementation; and (d) Define professional skills related to the elaboration of baselines, establishment of action courses necessary for its reduction and / or elimination.
The development of this study is framed in the regulatory impact evaluation that seeks to answer the following questions How to know if a public policy has generated the expected effects on beneficiaries? and How they would have been the same beneficiaries in the absence of public policy? The impact assessment it is define as the analysis that measures the net change in outcomes for users or target population, which can be attributed to a specific program using the best available
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antecedents of the intervention, identifying the problem that generates the intervention, objective of the intervention, theory of change, results chain, alternatives, baseline scenario, intervention, evaluation methodology, characterization of impacts, assessment methodology, development of indicators and gap analysis.
After reviewing those antecedents associated to the development of modifications to the LPGA, known as Law No. 20,434, is recognized the importance to incorporate design elements to interventions, for this way ensures the possibility of perform of a regulatory impact assessment that reflects the advance in achieving the objectives and / or results expected at apply the intervention. At to define the programs is should: be consistent with the mission and strategic objectives of institution or institutions that implement it; have a design, which together, account the strategy leading to the solution to the problem and / or specific need that affects the target population identified; identify clearly the target population that will be beneficiary of the goods and / or services provided (DIPRES, 2015).
In the process of development of the evaluation methodology reverse regulatory impact, the importance of design of interventions since its origin was evidenced, due to the inverse reconstruction is a complex task. In this sense, the incorporation of regulatory impact assessment since its inception, requires actions to go generating an evaluative culture inside the institutions.
International experience shows that it is necessary to conduct studies to the laws that generate the greatest impact and in which generate the greatest net benefit to society, and considering the limited resources, should make an intelligent selection of interventions to review. In this context, the use of the tools employed in the present study are recommended methods to carry out this selection, particularly with regard to the method of analytic hierarchy process (PAJ, Spanish acronym).
Another important methodological contribution generated in this study is the proposal tool as tables impact (see annexed 1), which it allows to analyze the questions posed by the Guidelines for
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identifying impacts according to their origin by the C.E.E. and relate them to the trend (COFEMER,
- and its relevance in relation to the defined target population.
The determination of the competences of the professional responsible for working in the context of the EIR, was carried out through the development of a "functional map" whose main strength lies in ordering a complex activity in a completely understandable and manageable in the analysis. This activity considered the interview to a group of experts related to the EIR.
Regarding the functional map of the professional in charge of issues related to the assessment of regulatory impact in the SSPA, it should be noted that it was developed envisaging a wider scope to that established in the specific objective, which it was limited to the development of base lines. In this sense, the functional map was shaped by three key or core functions: (1) act within the institutional frameworks in matter for evaluating public policies, (2) assess the impact of a public program according to accepted methodologies, and (3) to act effectively as a counterpart of the various actors involved in the EIR. In addition, the main function 1 is broken down into four sub‐ functions and seventeen elements of competition; the main function 2, in eight sub‐functions and thirty‐one elements of competition; and the main function 3, in three sub functions and eight competition elements.
From the definition of the Functional Map an assessment of the competencies identified in a set of professionals SSPA was performed, and the results realized show an important step in the development of these skills, considering that there is no internal organization in the Undersecretariat dedicated to evaluation issues. In this regard, in order to continue the process of institutional strengthening, a training plan it was suggested, including accompanying procedures during the process; and a proposal for ad hoc Organizational Model for regulatory impact assessment on the SSPA.
The dissemination of the results of the study was coordinated with the Executive Directorate of the Fund for Fisheries Research and Aquaculture, and was held at the Diego de Almagro Hotel, in the
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ÍNDICE GENERAL
RESUMEN EJECUTIVO ........................................................................................................................... i EXECUTIVE SUMMARY ....................................................................................................................... vi ÍNDICE DE TABLAS ............................................................................................................................. xv ÍNDICE DE FIGURAS ........................................................................................................................ xviii ÍNDICE DE ANEXOS ............................................................................................................................ xx
- Objetivos..................................................................................................................................... 1.1 Objetivo General ........................................................................................................................ 1.2 Objetivos Específicos ..................................................................................................................
- Antecedentes.............................................................................................................................. 2.1 La Evaluación de Impacto en Chile ............................................................................................. 2.2 Aspectos metodológicos de la evaluación de impacto y la construcción inversa de intervenciones ........................................................................................................................ 2.3 Acuicultura en la zona sur austral de Chile (regiones X a XII) ....................................................
- Metodología de Trabajo ........................................................................................................... 3.1 Marco Conceptual de la Evaluación de Impacto ...................................................................... 3.2 Metodología por Objetivo Específico ....................................................................................... 3.2.1 Metodología Objetivo Específico Nº1: Identificar, caracterizar, jerarquizar y seleccionar las normativas sectoriales acuícolas que sean objeto de una futura evaluación de impacto .. 3.2.2 Metodología Objetivos Específicos Nº2: Determinar las líneas base o escenarios contrafactuales y sus requerimientos de información para las intervenciones seleccionadas; y Nº3: Definir las metodologías de evaluación de impacto más apropiadas de aplicar y determinar las acciones de seguimiento y monitoreo a seguir por la institucionalidad sectorial, a fin de facilitar su futura implementación .......................................................... 3.2.2.1 El Modelo de Evaluación ...................................................................................................... 3.2.2.2 Metodologías de Evaluación de impacto aplicables, acciones de seguimiento y monitoreo ……………………………………………………………………………………………………………………………………..
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3.2.3 Objetivo Específico Nº4: Definir las competencias profesionales relacionadas con la
- y/o eliminación. .................................................................................................................... elaboración de líneas base, estableciendo los cursos de acción necesarios para su reducción
- Resultados ................................................................................................................................
- 4.1 Propuesta de Modelo de Evaluación de Impacto Regulatorio Inversa ....................................
- Evaluación de Impacto Regulatorio...................................................................................... 4.1.1 Selección de las intervenciones a ser consideradas en el Desarrollo de la Propuesta de
- 4.1.2 Caso Estudio 1: Aplicación del Modelo EIRI a la intervención “Uso de Antimicrobianos” .......
- 4.1.2.1 Antecedentes de la Intervención .........................................................................................
- 4.1.2.2 Identificación del Problema que genera la intervención .....................................................
- 4.1.2.3 Objetivo de la intervención y Población Objetivo ................................................................
- 4.1.2.4 Resultados esperados...........................................................................................................
- 4.1.2.5 Cadena de Resultados ..........................................................................................................
- 4.1.2.6 Identificación del resultado real, final o intermedio ............................................................
- de Acuicultura” ..................................................................................................................... 4.1.3 Caso de Estudio 2: Aplicación del Modelo EIRI a la intervención “Agrupaciones de Concesiones
- 4.1.3.1 Antecedentes de la Intervención .........................................................................................
- 4.1.3.2 Identificación del Problema que genera la intervención .....................................................
- 4.1.3.3 Objetivo de la intervención y Población Objetivo ................................................................
- 4.1.3.4 Resultados esperados...........................................................................................................
- 4.1.3.5 Cadena de Resultados ..........................................................................................................
- 4.1.3.6 Identificación del resultado real, final o intermedio ............................................................
- 4.1.4 Identificación y selección de impactos en base a relevancia ...................................................
- 4.1.4.1 Identificación de los impactos en cuanto a relevancia (Ejemplo) ........................................
- 4.1.4.2 Selección de Impactos ..........................................................................................................
- 4.1.4.3 Desarrollo de Indicadores ....................................................................................................
- 4.1.4.4 Determinación de Brechas ...................................................................................................
- 4.1.4.5 Determinación de la metodología de evaluación de impacto .............................................
- 4.1.4.5.1 No experimental. “Comparación antes y después, falso contrafactual” ..........................
- 4.1.4.5.2 No experimental. “Comparación con y sin tratamiento, falso contrafactual”.................. xiii
- 4.1.4.5.3 Cuasiexperimental “Regresión Discontinua” ....................................................................
- 4.1.4.5.4 Cuasiexperimental “Diferencia en diferencias” ................................................................
- 4.1.4.5.5 Cuasiexperimental “Pareamiento”....................................................................................
- 4.1.4.5.6 Cuasiexperimental “Mixto” ...............................................................................................
- 4.1.4.5.7 Pseudoexperimental .........................................................................................................
- 4.1.4.6 Evaluación ............................................................................................................................
- 4.1.4.7 Análisis de Costo‐Beneficio (ACB) ........................................................................................
- 4.1.4.8 Base de datos .......................................................................................................................
- 4.1.4.9 Técnicas de muestreo...........................................................................................................
- 4.1.4.10 Horizonte de Evaluación....................................................................................................
- 4.1.4.11 Monitoreo y Seguimiento .................................................................................................
- Pesca y Acuicultura 4.2 Evaluación de Competencias para la Evaluación de Impacto Regulatorio en la Subsecretaría de
- Acuicultura 4.2.1 Perfil de Competencias Requeridas del equipo profesional de la Subsecretaría de Pesca y
- Principales 4.2.1.1 Antecedentes Recopilados en entrevistas a Expertos sobre el Propósito y las Funciones
- 4.2.1.2 Mapa Funcional para el Rol de Contraparte en la Evaluación de Impacto
- 4.2.1.3 Perfil Profesional Necesario para ejecutar Evaluación Impacto.
- 4.2.1.4 Avances en Competencias de los Profesionales de la SSPA
- 4.2.1.5 Cursos de Acción para fortalecer las competencias identificadas en el Mapa Funcional.
- la Subsecretaría de Pesca y Acuicultura 4.2.2 Propuesta de Modelo Organizacional para la implementación de la Evaluación de Impacto en
- Análisis y Discusión de Resultados
- Conclusiones
- Difusión de Resultados
- Referencias bibliográficas
- ANEXO 1. Instrumento de Evaluación de Competencias
- ANEXO 2. Difusión de resultados: Registro gráfico xiv
- ANEXO 3. Difusión de resultados: Registro asistencia
- ANEXO 4. Dedicación del personal participante por actividad
- ANEXO 5. Base de datos e informe en formato pdf
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ÍNDICE DE TABLAS
Tabla 1. Número de centros de cultivo en el año 2013. Hay centros que producen más de un grupo de especies, por lo tanto un centro puede estar contabilizado más de una vez (Fuente: anuario estadístico de SERNAPESCA). ............................................................................... 7 Tabla 2. Número de centros y área (en hectáreas) otorgada por tipo de concesión inscritos en el Registro Nacional de Acuicultura (RNA) en el año 2013 en las regiones X, XI y XII (Fuente: anuario estadístico de SERNAPESCA). ............................................................................... 8 Tabla 3. Especies cultivadas en la zona sur austral el año 2013 (Fuente: anuarios estadísticos de SERNAPESCA). ................................................................................................................. 10 Tabla 4. Cosechas de recursos (en toneladas) por grupo y región durante el año 2013 (Fuente: anuario estadístico 2013, SERNAPESCA). ........................................................................ 11 Tabla 5. Escala numérica y escala verbal ocupada para el análisis multicriterio (Berumen & Llamazares, 2007). En caso de existir diferencias o dificultades para determinar alguna de las calificaciones señaladas, se puede optar por la calificación intermedia (2, 4, 6 u 8). ......................................................................................................................................... 23 Tabla 6. Índices de consistencia aleatorios (IA) en función del número de elementos (n) que se comparan (Saaty, 1986). ................................................................................................. 25 Tabla 7. Matriz de interrelación entre la metodología ocupada y los productos desarrollados (Elaboración propia). ....................................................................................................... 35 Tabla 8. Resultado de proceso analítico jerárquico para determinar el peso de los criterios considerados. .................................................................................................................. 47 Tabla 9. Resultado de proceso analítico jerárquico de conjunto de modificaciones de la LGPA relacionadas con la acuicultura. ...................................................................................... 47 Tabla 10. Resultado de proceso analítico jerárquico del segundo conjunto de normas relacionadas con la acuicultura considerada en las modificaciones de la LGPA. ................................ 48 Tabla 11. Identificación de impactos generados por la intervención “uso de antimicrobianos”. Se muestran las preguntas clave asociadas a diferentes posibles impactos relacionados con
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Tabla 23. Detalle de resultados obtenidos en relación con las competencias evaluadas en la subfunción 2.1 de la función clave 2. ............................................................................ 124 Tabla 24. Detalle de resultados obtenidos en relación con las competencias evaluadas en la subfunción 2.2 de la función clave 2. ............................................................................ 124 Tabla 25. Detalle de resultados obtenidos en relación con las competencias evaluadas en la subfunción 2.3 de la función clave 2. ............................................................................ 125 Tabla 26. Detalle de resultados obtenidos en relación con las competencias evaluadas en la subfunción 2.4 de la función clave 2. ............................................................................ 125 Tabla 27. Detalle de resultados obtenidos en relación con las competencias evaluadas en la subfunción 2.5 de la función clave 2. ............................................................................ 126 Tabla 28. Detalle de resultados obtenidos en relación con las competencias evaluadas en la subfunción 2.6 de la función clave 2. ............................................................................ 126 Tabla 29. Detalle de resultados obtenidos en relación con las competencias evaluadas en la subfunción 2.7 de la función clave 2. ............................................................................ 127 Tabla 30. Detalle de resultados obtenidos en relación con las competencias evaluadas en la subfunción 2.8 de la función clave 2. ............................................................................ 127 Tabla 31. Detalle de resultados obtenidos en relación con las competencias evaluadas en la subfunción 3.2 de la función clave 3. ............................................................................ 128 Tabla 32. Detalle de resultados obtenidos en relación con las competencias evaluadas en la subfunción 3.3 de la función clave 3. ............................................................................ 129 Tabla 33. Lista de invitados a jornada de difusión de resultados del proyecto FIPA 2014‐86........ 147
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ÍNDICE DE FIGURAS
Figura 1. Centros de cultivo de salmónidos presentes en las regiones de Los Lagos, Aysén y Magallanes (Fuente: SERNAPESCA)................................................................................... 9 Figura 2. Cosecha de peces durante el periodo 1985‐2013 para las regiones X (Los Lagos), XI (Aysén) y XII (Magallanes) (Fuente: anuarios estadísticos de SERNAPESCA, 1985‐2013). .......... 12 Figura 3. Cosecha de algas de la X Región de Los Lagos durante el periodo 1984‐2013 (Fuente: anuarios estadísticos de SERNAPESCA). .......................................................................... 13 Figura 4. Cosechas de algas de la XI Región de Aysén del General Adolfo Ibáñez del Campo durante 1985‐1992 (Fuente: anuarios estadísticos de SERNAPESCA). ......................................... 13 Figura 5. Cosecha de moluscos durante 1984‐2013 en la Región de Los Lagos (Fuente: anuarios estadísticos de SERNAPESCA).......................................................................................... 14 Figura 6. Cadena de resultados. La secuencia numerada indica el orden en el cual se construye o explica el cambio que debiera permitir obtener los resultados esperados. ................... 29 Figura 7. Modelo de Evaluación de Impacto Regulatorio Inverso (EIRI) para las modificaciones a la LGPA en el ámbito de la acuicultura (Elaboración propia). El modelo comienza con la identificación de las intervenciones y finaliza con la selección de la metodología de evaluación más acorde. ................................................................................................... 44 Figura 8. Escenario de recursos “ex ante” de la generación de la intervención Uso de Antimicrobianos (Elaboración propia). ....................................................................................................... 52 Figura 9. Cadena de resultados para la intervención Uso de Antimicrobianos (Elaboración propia). ......................................................................................................................................... 58 Figura 10. Escenario de recursos “ex ante” a la generación de la intervención “agrupación de concesiones (elaboración propia). .................................................................................. 66 Figura 11. Esquema de las modificaciones importantes de la intervención “Agrupación de concesiones” (Elaboración propia). ................................................................................ 69 Figura 12. Cadena de resultados para la intervención “agrupación de concesiones” (elaboración propia). ............................................................................................................................ 77 Figura 13. Resultado global de la evaluación de competencias...................................................... 118
