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II. EL ESTADO
IV. El estado argentino
IV.1. El surgimiento del estado
Luego de la independencia, la formación del estado nacional argentino implicó el reemplazo de la autoridad colonial y la subordinación de los múltiples poderes locales que emergieron como producto del proceso emancipador. Así, el surgimien- to de nuestro estado fue el resultado de la lucha por redefinir el marco institucional considerado adecuado para el desarrollo de la vida social organizada: “Los débiles aparatos estatales del período independentista estaban constituidos por un reducido conjunto de instituciones –administrativas y judiciales– locales. A este primitivo aparato se fueron superponiendo órganos políticos (vg. juntas, triunviratos, directo- rios), con los que se intentó sustituir el sistema de dominación colonial y establecer un polo de poder alrededor del cual constituir un estado nacional. Estos intentos no siempre fueron exitosos, y en muchos casos desembocaron en enfrentamientos re- gionales y luchas entre fracciones políticas, en los que la existencia del estado na- cional se fundaba, de hecho, en sólo uno de sus atributos: el reconocimiento externo de su soberanía política” (Oszlak, 2004b: 23). El estado argentino surgió en relación con una sociedad civil que todavía no había adquirido el carácter de sociedad nacional (Sábato, 1991). Así, la creación del estado fue producto de la voluntad deliberada y consciente de un grupo social preocupado por la integración de la economía al mercado mundial, lo cual requería formar y consolidar un aparato estatal moderno que permitiera reproducir el nuevo patrón de relaciones socia- les. En otras palabras, “el Estado nacional argentino fue construido desde arriba hacia abajo para dar cabida a una sociedad capitalista, abierta y democrática, que aún no existía” (Sábato, 1991: 163). Es interesante notar que este proceso fue justamente el inverso a lo acontecido en la tradición anglosajona, especialmente en EE.UU., donde la constitución del poder institucional fue esencialmente el resultado de las fuerzas y nece- sidades que surgieron en una sociedad ya establecida con cierta solidez. De ningún modo lo anterior quiere decir que nuestro estado fue construido sobre una tabla rasa, o un desierto, apelando a la metáfora más usada en la caracterización de la Argentina anterior al proceso de unificación nacional (1853-1880). En efecto, hubo poderes locales (los caudillos, por ejemplo), poblaciones originarias o distintas de los hombres laboriosos y obedientes que pretendían la autoridad nacional (como el indio y el gaucho) y economías regionales y autónomas (aunque ya en decadencia) que se resistieron al nuevo dominio. Lo cierto es que recién cuando la coalición domi- nante entre la elite política liberal y los propietarios rurales logró subordinar a los restantes grupos fue posible afirmar que había comenzado la historia “oficial” del estado-nación argentino.
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IV.2. La construcción del estado nacional^23
El objetivo del proceso de consolidación del estado nacional que tuvo lugar desde la revolución de Mayo de 1810 hasta fines del siglo XIX fue imponer un orden , “en- tendido como la institucionalización de patrones de organización social que crearan condiciones favorables al desarrollo de relaciones de producción y dominación capi- talistas” (Oszlak, 2004b: 39). La instauración de dicho orden a partir de la construcción de un estado exigía recursos, por lo que el estado debió desarrollar una capacidad extractiva y un aparato de recaudación y administración financiera y, por otro lado, la conformación de la instancia política que articulara la dominación en la sociedad y, también, la materiali- zación de esa instancia en un conjunto interdependiente de instituciones que permitie- ran su ejercicio. Con el propósito de imponer el mencionado orden y mantenerlo, el estado en formación recurrió a combinaciones variables de coerción y consenso, expresadas a través de cuatro mecanismos o modalidades de penetración social : la penetración represiva, la penetración cooptativa, la penetración material y la penetración ideológi- ca (Oszlak, 2004b). La penetración represiva “ implicaba la aplicación de la violencia física o de la amenaza de coerción, tendiente a lograr el acatamiento a la voluntad de quien la ejer- cía y a sofocar toda eventual resistencia a su autoridad”. En el caso argentino, “el instrumento clave empleado por el Estado para imponer este modo de control coactivo fue la creación de un ejército nacional unificado y distribuido territorialmente”. La penetración cooptativa refería a “la captación de apoyos entre los sectores dominantes locales y gobiernos provinciales, a través de la conformación de alianzas y coaliciones basadas en compromisos y prestaciones recíprocas” orientadas a preser- var y consolidar el sistema de dominación impuesto en el orden nacional. Por su parte, la penetración material remitía a las “formas de avance del Estado nacional sobre el interior [...], mediante la localización en territorio provincial de obras, servicios y regulaciones [...], destinadas a incorporar las actividades productivas desa- rrolladas en el territorio nacional al circuito dinámico de la economía pampeana”. Por último, la penetración ideológica consistía en crear y difundir valores, conoci- mientos y símbolos “a fin de reforzar los sentimientos de pertenencia a la comunidad nacional [...], con el objetivo de legitimar el sistema de dominación establecido”. Ahora bien, acompañando a las modalidades de penetración en la sociedad, tuvo lugar un proceso de expropiación social. El gobierno nacional decidió apropiarse de ciertos ámbitos de actuación e instrumentos de regulación social que hasta ese momento
- Para el desarrollo de este apartado nos guiaremos por el libro de Oszlak, La formación del estado argentino. Orden y organización nacional.
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partir del último tercio del siglo XIX se produjo la integración de la economía argenti- na al mercado mundial de la mano del modelo agroexportador como eje de la política económica y este hecho exigió la organización de un aparato estatal moderno para acompañar al desarrollo capitalista (Sábato, 1991: 163). En este marco, los actores sociales más destacados fueron las elites políticas y económicas vinculadas con la producción agropecuaria y asociadas con el capital extranjero para explotar los circuitos productivos, comerciales y financieros ligados a la expansión primaria exportadora. Esta burguesía que se formó durante el orden oligárquico se constituyó como la clase política dominante. Esta clase dominante fue la que impulsó la construcción del estado nacional para garantizar la reproducción de las relaciones sociales de dominación. En consecuencia, mientras por un lado el rápi- do desarrollo capitalista y la expansión económica daban lugar a la formación de una sociedad abierta y democrática, en la que predominaban niveles altos de movilidad y autonomía individual, por el otro “esta situación contrastaba con el cuasi monopolio del gobierno por parte de un grupo social reducido durante toda esa primera fase en la que se formaba la Argentina ‘moderna’” (Sábato, 1991: 159). En el mismo sentido se expresa Romero (1969) al señalar que para los grupos dirigentes de la época, el liberalismo representaba un sistema de convivencia deseable para transformar el país pero desde arriba, ya que les permitía deslindar lo político de lo económico, acentuando en este último campo el espíritu renovador, en tanto se contenía en el primero todo intento de evolución. Así pues, el estado oligárquico fue un estado excluyente, donde la política estaba reservada a las clases propietarias y las políticas estatales eran instrumentos para pro- mover los intereses y valores de la clase dominante. Los actores políticos característi- cos de la época eran los partidos oligárquicos o de notables , en tanto la mayoría de la población, es decir los asalariados, los nuevos sectores medios, los pobres urbanos y los campesinos, quedó al margen de la política (Cavarozzi, 1996: 7). Los principales mecanismos de exclusión empleados para garantizar la continuidad de esta situación fueron el fraude electoral y la restricción a la libertad de expresión y de asociación (Botana, 1977).
IV.3.2. La matriz estado-céntrica
El segundo momento en la evolución del estado argentino corresponde a lo que Cavarozzi denomina la matriz estado-céntrica (MEC) , que abarca un largo período que comienza en la década del ’30 y culmina a mediados de la década del ’70. En términos generales, esta etapa está signada por la simultánea crisis del modelo econó- mico agroexportador y de las instituciones liberal-democráticas. La Gran Depresión desatada en 1929 en el escenario internacional generó impor- tantes cambios en el comercio internacional que provocaron inevitables dificultades
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para la economía argentina. Nuestro país, que se había beneficiado hasta ese momento de su plena integración al mundo desarrollado como exportador de alimentos, necesi- taba con urgencia un cambio de modelo económico para retomar el rumbo del creci- miento (Novaro, 2006: 26). Consecuentemente, se decidió reemplazar el agotado modelo agroexportador por un modelo de industrialización mediante sustitución de importaciones. Así, la Argentina pasó a ser una economía cerrada o semicerrada, don- de los mercados de bienes y de trabajo estaban regulados por el estado y el nivel de inflación era moderado (Cavarozzi, 1996: 112). En este contexto, se llevó adelante un proceso de estatización de la economía, es decir que la misma pasó a estar organizada y regulada por el estado, logrando afectar las oportunidades de vida de prácticamente toda la población. Así, a partir del impacto de la Gran Depresión de 1929 y, de manera mucho más visible, a partir del primer gobierno peronista en el inicio de la segunda posguerra, el estado asumió una fuerte presencia en la regulación de la economía. Acompañando la intervención económica estatal, el Estado de Bienestar argentino tuvo una gran expansión desde mediados de la década del ’40: se amplió la extensión de la cobertura del sistema previsional; se desarrollaron los esquemas de salud pública, denominados obras sociales; se expan- dió la política habitacional y se realizaron notables inversiones en la infraestructura pública en las áreas de salud y educación (Isuani, 2005). En la construcción del Estado de Bienestar Argentino fue determinante la alianza policlasista que significó el peronismo, fundamentalmente de trabajadores urbanos y rurales, la movilización de la clase trabajadora argentina, la importante influencia de los sindicatos y las relaciones entre el movimiento sindical y el peronismo como partido político. Pero el nuevo modelo presentaba ineludibles costos para muchos actores y, por ende, comenzó a plantear serios desafíos de gobierno. Recordemos que la sociedad argentina se estaba tornando cada vez más compleja a raíz del surgimiento y consoli- dación tanto de organizaciones de trabajadores, pobres urbanos y, en menor medida, de campesinos, como de movimientos sociales. Frente a este avance social, las resis- tencias y los temores de los sectores dominantes respecto del proceso de integración de los derechos sociales y políticos de los inmigrantes y de las masas en general se agravaron (Novaro, 2006). Paralelamente, fue teniendo lugar un progresivo deterio- ro de los recursos del estado tanto para ejercer la autoridad legal como para adminis- trar los crecientes conflictos sociales y políticos. 24 Como resultado de todo lo ante- rior, el período estuvo marcado por un círculo vicioso de inestabilidad política
- Este cuadro se vio agravado por otra nota característica de esta etapa denominada por Cavarozzi (1996: 9) “inflación simbólica”, entendida como la confrontación exacerbada de grandes discursos ideológicos difícilmente conciliables entre sí, algunas con una impronta ligada al curso de los acontecimientos en el plano internacional (como el antagonismo fascismo y liberalismo político), y otras con un tinte más local (como el enfrentamiento entre el populismo y las ideologías nacional-populares con el constitucionalismo oligárquico y el liberalismo económico).
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transformación del rol del estado, que delegó muchas de sus funciones en el mercado y, en el caso del gobierno nacional, en niveles de gobierno inferiores:
“Durante la década del ’90, el estado nacional se contrajo, al desembarazarse de su apara- to productivo (vía privatización), de sus órganos de regulación económica (vía desregulación), de muchas de sus funciones de apoyo (vía tercerización), de la prestación directa de la mayoría de los servicios públicos (vía descentralización), de fuertes contin- gentes de personal (vía retiros voluntarios y jubilaciones anticipadas) y de una porción no despreciable de su capacidad de decisión soberana (vía internacionalización)” (Oszlak, 2003: 541).
El control inflacionario y el ajuste estructural se convirtieron en los pilares discursivos de una política económica que derivó en una distribución cada vez menos equitativa del ingreso y que implicó una reducción del aparato estatal en términos de la producción de bienes y servicios, de las regulaciones al mercado y de las decisiones económicas centralizadas en ámbitos nacionales (Cavarozzi, 1996: 109-111). A esto se sumó la considerable disminución de la participación de Argentina tanto dentro del comercio como del flujo de capitales en el plano internacional. La ineficiencia de los distintos gobiernos para resolver esta situación, junto con el desarrollo de una sociedad cada vez más individualista y heterogénea, condujeron al descentramiento de la política , que debió ceder lugar frente a las relaciones mercanti- les. En consecuencia, el régimen político perdió gran parte de su carácter integrador y representativo, pasando a primar una lógica de autorreferencialidad creciente. Lo an- terior se vio potenciado por los efectos concretos de un mundo que se globalizaba, en el que los grandes procesos económicos y culturales escapaban cada día más a las fronteras nacionales de los aparatos estatales. La experiencia neoliberal en Argentina llegó a su fin en diciembre de 2001 como consecuencia de una profunda crisis expresada en términos económicos (recesión, déficit fiscal, cesación de pagos), sociales (desocupación, pobreza e indigencia) y políticos (movilizaciones populares, inestabilidad institucional, deterioro en la legiti- midad de la clase política).
IV.3.4. El proceso de recuperación del estado
El modelo de acumulación económica establecido posteriormente a la crisis de 2001 se basó en una incipiente recuperación del rol del estado a partir del estableci- miento de una nueva relación entre la política y la economía. Esta nueva relación entre la política y la economía no es sino la expresión de una redefinición en el vínculo entre el estado y el mercado. Si durante el período en el que primó la matriz estado-céntrica el estado había tenido un rol preponderante en la definición de las relaciones sociales,
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y durante la hegemonía neoliberal el mercado se convirtió en el único asignador de los recursos, es posible afirmar que en esta nueva etapa el estado busca recuperar el terre- no perdido, pero sin que ellos signifique volver a alcanzar el nivel de intervención desarrollado antaño por el EKB. Esta recuperación del rol del estado se evidencia en algunas de las políticas adop- tadas en los últimos años: establecimiento de mayores controles sobre los niveles de inversión de las empresas privatizadas en un intento por regular sus actividades, estatización de algunas empresas privatizadas durante los ’90 que mostraban serios problemas financieros, impulso a una fuerte política de mediación entre el capital y el trabajo a través de los convenios colectivos de trabajo, implementación de políticas de subsidio al consumo y a la producción (especialmente industrial), el retorno al estado de una de las principales banderas del EKB: la seguridad social, privatizada parcialmente durante la década anterior y la regulación de los medios masivos de comunicación. De esta manera, a través de este tipo de políticas, el estado argentino retomó un protagonismo central en la definición del desarrollo económico. A diferencia de otros momentos, esta mayor intervención coexiste con un equilibrio en las cuentas públicas y una reducción del endeudamiento externo. En cierta medida, este proceso es similar al realizado por otras naciones latinoamericanas, anticipando el nuevo rol que, al mo- mento de escribir este volumen, está adoptando el estado en los países más avanzados. Sin embargo, en la Argentina al igual que en otros países, esta creciente participación estatal en la economía y las relaciones sociales enfrenta significativas resistencias por parte de sectores que se habían beneficiado con la ausencia de regulaciones del período anterior. Por lo tanto, el devenir futuro del estado está sujeto a los resultados siempre contingentes y cambiantes de la competencia política entre distintos sectores sociales.
V. Conclusiones
El estado, en tanto institución por excelencia de las sociedades modernas, es una forma de organización política que tuvo sus comienzos durante el siglo XIII en Euro- pa e implicó un proceso de expropiación del poder (coercitivo y administrativo) disper- so hasta entonces en distintos tipos de asociaciones políticas y de centralización de las relaciones políticas en un territorio delimitado sobre el que se ejerce la coerción física. Este proceso de centralización del poder fue el que también caracterizó al proceso de formación del estado argentino durante el siglo XIX, el cual se sustentó sobre un modelo económico agro-exportador, en la exclusión política de los sectores populares y en el desarrollo de cuatro formas de penetración: coercitiva, cooptativa, material y simbólica. Recién a mediados del siglo XX, el surgimiento de un nuevo movimiento político (el peronismo) sustentado en el acceso de los sectores populares a la política
