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L A ADMINISTRACIÓN PÚBLICA E N MÉXICO:
S U D E S A R R O L L O C O M O D I S C I P L I N A
M A R Í A D E L C A R M E N P A R D O
E N M É X I C O , C O M O E N o t r o s países, l a administración p ú b l i c a se h a s o m e t i d o a u n a a m p l i a e i n t e r m i n a b l e d i s c u s i ó n s o b r e su c o n d i c i ó n científica. El p r o b l e m a d e s u carácter científico situó e l d e b a t e a l r e d e d o r d e l o b j e t o o p r o p ó s i t o d e e s t u d i o y, p o r e n d e , d e su c o r r e s p o n d i e n t e c o n c e p t u a l i - z a c i ó n y d e s a r r o l l o t e ó r i c o. A pesar d e esa crisis ( o c a r e n c i a ) d e i d e n t i d a d , l a d i s c i p l i n a d e l a a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a e n M é x i c o f o r m a p a r t e d e u n m o v i m i e n t o i n t e l e c t u a l c o n u n a línea d e d e s a r r o l l o p r o p i a , p e r o t a m b i é n e n r i q u e c i d o p o r ideas e x t e r n a s. El p r o p ó s i t o d e este t r a b a j o es p a r t i r d e l análisis d e esas d o s i n f l u e n cias p a r a d a r a l g u n a sistematización a piezas sueltas q u e f o r m a r í a n par te d e u n a e x p l i c a c i ó n (quizá d i s c u t i b l e ) d e l estado e n q u e se e n c u e n t r a n u e s t r a d i s c i p l i n a e n M é x i c o , i n c o r p o r a n d o t a m b i é n a l g u n a r e f e r e n c i a al e s f u e r z o q u e se h a h e c h o e n E l C o l e g i o d e M é x i c o e n este c a m p o d e e s t u d i o s. D e s d e el p u n t o d e vista d e l d e s a r r o l l o m e x i c a n o , los e s t u d i o s d e (y s o b r e ) a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a i n c o r p o r a r o n diversas p o s i c i o n e s e i n t e r p r e t a c i o n e s s o b r e l a e s t r u c t u r a y l a finalidad d e l E s t a d o , d e l g o b i e r n o y, p o r e n d e , d e l a administración pública. Las i n f l u e n c i a s e x t e r n a s ( e n especial l a n o r t e a m e r i c a n a y l a francesa) h i c i e r o n d e l a r e f l e x i ó n s o b r e l a administración p ú b l i c a u n l u g a r d e en c u e n t r o n e c e s a r i o c o n l a e v o l u c i ó n histórica d e las sociedades. Esta d i s t i n c i ó n n o es a b s o l u t a. E n e l análisis d e los d i s t i n t o s m o m e n tos d e e v o l u c i ó n d e l a d i s c i p l i n a se e n c u e n t r a n m a t i c e s y énfasis e n l o s q u e e l d e s a r r o l l o p r o p i o y l a i n f l u e n c i a e x t e r n a n o s o n n í t i d o s. L a i m p o s i b i l i d a d d e separar c o n c e p t u a l m e n t e l o p r o p i o d e l o exter n o m e l l e v a a p r o p o n e r e l análisis d e l d e s e n v o l v i m i e n t o d e l a a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a e n M é x i c o b a j o d i s t i n t o s e n f o q u e s ; e n ellos, u n a línea d e p e n s a m i e n t o es d o m i n a n t e y p u e d e c o r r e s p o n d e r a é p o c a s diversas, o a c i e r t o s r e s u l t a d o s e n c u a n t o a l a p r o d u c c i ó n i n t e l e c t u a l , p e r o t a m b i é n a c o n t r i b u c i o n e s i m p o r t a n t e s e n las d e c i s i o n e s políticas y a l a o r i e n t a -
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c i ó n q u e se d i o , t a n t o en el á m b i t o u n i v e r s i t a r i o c o m o e n el p r o f e s i o n a l , a l o s a d m i n i s t r a d o r e s p ú b l i c o s. E n M é x i c o , l a enseñanza p r o f e s i o n a l d e la a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a v i n c u l a d a c o n la c i e n c i a política q u e d ó i n c o r p o r a d a p o r p r i m e r a vez a los p l a n e s de e s t u d i o de la e n t o n c e s Escuela N a c i o n a l de C i e n c i a s Polí- ticas y Sociales d e l a U n i v e r s i d a d N a c i o n a l A u t ó n o m a de M é x i c o e n 1958. A m e d i d a q u e el c r e c i m i e n t o y la c o m p l e j i d a d d e l a p a r a t o a d m i n i s - t r a t i v o p ú b l i c o h i c i e r o n cada vez más difícil su m a n e j o e f i c i e n t e , y d a d o el b a j o n ú m e r o d e egresados d e la U n i v e r s i d a d , se h i z o necesaria u n a m a y o r c a n t i d a d d e p r o f e s i o n a l e s c a p a c i t a d o s p a r a e n t e n d e r y r e s o l v e r los p r o b l e m a s q u e afectaban a la a d m i n i s t r a c i ó n pública. Las d i s t i n t a s r e f o r m a s hechas a los planes d e e s t u d i o d e la c a r r e r a e n la U n i v e r s i d a d N a c i o n a l r e f l e j a r o n la p r e o c u p a c i ó n p o r r e s o l v e r , a través d e c i e r t o s ajustes, la v i n c u l a c i ó n d e la f o r m a c i ó n teórica c o n los p r o b l e - mas q u e el a p a r a t o a d m i n i s t r a t i v o e n f r e n t a b a e n l a práctica. A p a r t i r d e l o s años sesenta, c u a n d o l a administración pública e m - p e z ó a d e s d o b l a r s e sin n i n g u n a r a c i o n a l i d a d a p a r e n t e , los desajustes y las i n e f i c i e n c i a s se h i c i e r o n aún más e v i d e n t e s. E l Estado se v i o e n la n e c e s i d a d de a c l a r a r la situación caótica q u e p r e s e n t a b a la a d m i n i s t r a - c i ó n pública, y r e c l a m a b a p a r a e l l o más y m e j o r e s a d m i n i s t r a d o r e s pú- b l i c o s. D e ahí q u e sea j u s t a m e n t e e n esa d é c a d a c u a n d o la f o r m a c i ó n d e estos p r o f e s i o n a l e s se i n c o r p o r a r a a la m a y o r p a r t e de los p l a n e s d e es- t u d i o d e las u n i v e r s i d a d e s públicas e i n c l u s o de algunas p r i v a d a s. L a e x p e r i e n c i a en l a f o r m a c i ó n de p r o f e s i o n a l e s e n E l C o l e g i o d e M é x i c o había r e s u l t a d o satisfactoria; de ahí q u e se d e c i d i e r a a b r i r u n p r o g r a m a q u e e s t u v i e r a específicamente e n f o c a d o a f o r m a r e s t u d i o s o s de l a a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a c o n u n s ó l i d o r e s p a l d o a c a d é m i c o y s i n r e s t r i n g i r la e d u c a c i ó n a algún aspecto d e la e s p e c i a l i d a d. E n 1982 se i n i c i ó la L i c e n c i a t u r a e n A d m i n i s t r a c i ó n Pública d e n t r o de los p r o g r a - mas d e l C e n t r o d e E s t u d i o s I n t e r n a c i o n a l e s , c o n el o b j e t i v o d e p r e p a r a r p r o f e s i o n a l e s c o n u n a visión a m p l i a de los p r o b l e m a s q u e la a d m i n i s t r a - c i ó n pública t i e n e q u e e n f r e n t a r e n M é x i c o y de los q u e d e r i v a n d e l a interrelación de ésta c o n el d e s a r r o l l o político-administrativo d e los d e m á s países d e l m u n d o. E l p l a n d e e s t u d i o s i n c o r p o r ó , e n su p r i m e r a versión, la i d e a de u n a f o r m a c i ó n h u m a n i s t a c o m p l e m e n t a d a c o n e l c o n o c i m i e n t o d e ciertas he- r r a m i e n t a s d e carácter t é c n i c o. T o m a b a ya d i s t a n c i a c o n r e s p e c t o a la tradición p r o p i a m e n t e j u r í d i c a , p e r o incluía m a t e r i a s p a r a i n t e g r a r u n s ó l i d o t r o n c o e c o n ó m i c o - a d m i n i s t r a t i v o , m a n t e n i e n d o u n e q u i l i b r i o c o n el c o m p o n e n t e p o l í t i c o y c o n las c i r c u n s t a n c i a s históricas. Este p l a n n o i n c l u y ó e l e m e n t o s q u e p e r m i t i e r a n a m p l i a r l a b r e c h a e n t r e política y ad- ministración; lejos d e s u b r a y a r u n i l a t e r a l m e n t e la d i m e n s i ó n técnica, más
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E l e n f o q u e i n s t i t u c i o n a l c u l t i v a esa d i f e r e n c i a y esa o r i g i n a l i d a d i r r e - d u c t i b l e q u e se l e r e c o n o c e a l a administración y j u s t i f i c a u n a c i e n c i a específica a p o y a d a e n reglas p a r t i c u l a r e s q u e c a r a c t e r i z a n su o b j e t o d e e s t u d i o. D e n t r o d e esas p r e m i s a s se d i s t i n g u e n rasgos d i s t i n t i v o s d e la c i e n c i a a d m i n i s t r a t i v a t r a d i c i o n a l , e n t r e los q u e destacan e l p a p e l p r i - m o r d i a l o t o r g a d o al d e r e c h o , a d e m á s de l o q u e a t i n a d a m e n t e señala N i o - che e n e l artículo c i t a d o : el d e s a r r o l l o i n t e l e c t u a l g e n e r a l m e n t e d e d u c t i v o ; la d e b i l i d a d e n l a o b s e r v a c i ó n d e l a r e a l i d a d , a m e n u d o s u s t i t u i d a p o r c o m e n t a r i o s a t e x t o s o f i c i a l e s , y los t r a b a j o s s u m a m e n t e n o r m a t i v o s , p o r l o g e n e r a l d i s c r i p t i v o s y p o c o e x p l i c a t i v o s. A u n q u e e n l o s países anglosajones esta tradición q u e d ó atrás, aún se c o n s e r v a e n F r a n c i a. E n t r e las r a z o n e s q u e se h a n d a d o p a r a e x p l i c a r esta p e r m a n e n c i a destacan: el peso d e la tradición jurídica, la i m p o r t a n c i a o t o r g a d a al d e r e c h o en la f o r m a c i ó n d e los a d m i n i s t r a d o r e s p ú b l i c o s y el a i s l a m i e n t o e n q u e p e r m a n c i e r o n las escuelas d e administración e n r e l a c i ó n c o n m o v i m i e n t o s y avances i n t e l e c t u a l e s , d e n t r o d e l c u a l se i n s c r i b e , n a t u r a l m e n t e , el rezago e n c u a n t o al t r a b a j o de investigación. A l g u n a s de estas razones s o n s i m i l a r e s a las q u e a y u d a n a e x p l i c a r p o r q u é este e n f o q u e también prevalece en M é x i c o. Este e n f o q u e i n s t i t u c i o n a l p u d o t a m b i é n r e a f i r m a r s e e n l a m e d i d a e n q u e t a n t o l a teoría m a r x i s t a d e l Estado c o m o la l i b e r a l c o m p a r t e n u n a visión i n s t r u m e n t a l de l a administración, e n la c u a l el a p a r a t o a d m i n i s - t r a t i v o está t o t a l m e n t e s o m e t i d o al p o d e r p o l í t i c o y actúa según reglas i m p u e s t a s y a través d e u n a e s t r u c t u r a j e r á r q u i c a y u n i t a r i a. 5 P o r t o d o e l l o , la p r e o c u p a c i ó n p o r e n t e n d e r y analizar el p a p e l d e la a d m i n i s t r a c i ó n pública e n M é x i c o aparece, e n u n p r i m e r m o m e n t o , l i g a d a a los análisis p r o p i o s d e l d e r e c h o a d m i n i s t r a t i v o , t a n t o e n la de- finición d e l o b j e t o de e s t u d i o c o m o e n l o q u e toca a los e l e m e n t o s teóri- cos d e l c o n c e p t o de E s t a d o q u e e n g l o b a la función de la administración pública. Según esta p e r s p e c t i v a , la administración pública c u m p l e sus f u n c i o - nes a d m i n i s t r a t i v a s d e a c u e r d o c o n los fines d e l E s t a d o. Se destaca l a c o m p r e n s i ó n d e la a c c i ó n d e l E s t a d o c o m o la a c t i v i d a d q u e se realiza b a j o u n o r d e n j u r í d i c o y q u e consiste e n e j e c u t a r actos m a t e r i a l e s o j u r í d i c o s p a r a casos i n d i v i d u a l e s. E l s u s t e n t o t e ó r i c o d e este e n f o q u e es "la d e f i n i c i ó n , e n t o d o s sus aspectos, d e l a administración, c o n f o r m e a la p r o p u e s t a p o r la d o c t r i n a d e l d e r e c h o p ú b l i c o ; l a administración se e n t e n d í a c o m o el c o n j u n t o d e
(^5) Gérard Timsit, "La Science Administrative d'hier à Demain et après-De- main", Revue Française de Droit Public et de la Science Politique, octubre, 1982, pp. 928-1021.
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r e c u r s o s h u m a n o s y m a t e r i a l e s e n c a r g a d o s , b a j o la a u t o r i d a d de l o s go b e r n a n t e s , d e asegurar la e j e c u c i ó n d e las leyes y e l f u n c i o n a m i e n t o de los servicios p ú b l i c o s ". 6 Se e s t u d i a r o n , c o n base e n ese sistema, los p r o c e d i m i e n t o s a d m i n i s t r a tivos e n el m a r c o de la relación e n t r e el i n d i v i d u o y la a d m i n i s t r a c i ó n. L o s análisis t u v i e r o n c o m o eje c e n t r a l la a c t i v i d a d j u r d i s d i c c i o n a l de l o s ór ganos a d m i n i s t r a t i v o s ; a s i m i s m o , l o c o n t e n c i o s o - a d m i n i s t r a t i v o fue u n a par te f u n d a m e n t a l de las p r e o c u p a c i o n e s de l a d i s c i p l i n a e n ese m o m e n t o. P o r e l l o , e n los o r í g e n e s d e l I n s t i t u t o de A d m i n i s t r a c i ó n Pública M e x i c a n o ( d e s p u é s l l a m a d o I n s t i t u t o N a c i o n a l d e A d m i n i s t r a c i ó n Pública), el c a m p o d e e s t u d i o y análisis de la administración p ú b l i c a c o r r e s p o n d i ó "al r e s p e t o de los d e r e c h o s d e los p a r t i c u l a r e s y a la l e g a l i d a d c o m o c o n d i c i ó n y s u p u e s t o d e t o d a a c c i ó n pública. T a m b i é n a l a división de p o d e r e s y al p r o b l e m a d e l o g r a r q u e los g r a n d e s o b j e t i v o s se c u m p l i e r a n e n a r m o n í a c o n l a l i b e r t a d y c o n el d e r e c h o y d e n t r o d e l a m a y o r eficacia p o s i b l e e n l a a c c i ó n g u b e r n a m e n t a l ". 7 L a i n f l u e n c i a j u r í d i c a s o m e t i ó el análisis d e l a a d m i n i s t r a c i ó n públi ca a u n r é g i m e n e n e l q u e destacaba la n e c e s i d a d d e satisfacer e l interés g e n e r a l y m a n t e n e r e l o r d e n p ú b l i c o. Esta p a r t i c u l a r i d a d n o a y u d ó a i n t e g r a r e l e s t u d i o de la administración e n u n a p e r s p e c t i v a más g e n e r a l , e n l a q u e se a p l i c a r a n o t r o s m é t o d o s. E l d e r e c h o p ú b l i c o s u p o n e u n a separación rígida e n t r e l o p o l í t i c o y l o a d m i n i s t r a t i v o. Esto n e c e s a r i a m e n t e o b l i g a a e n t e n d e r l a a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a c o m o d i s t i n t a d e l p o d e r p o l í t i c o y s u b o r d i n a d a a éste. E l a p a r a t o a d m i n i s t r a t i v o n o tenía o b j e t i v o s p r o p i o s y sus f u n c i o n e s se veían s i e m p r e c o m o secundarias, ya q u e s ó l o ejecutaba las tareas q u e los ór g a n o s p o l í t i c o s le c o n f i a b a n. E n estas c o n d i c i o n e s , l a administración pública n o p o d í a i n c l u i r los aspectos p o l í t i c o s de l a a c t i v i d a d estatal n i los f e n ó m e n o s y r e l a c i o n e s de p o d e r q u e se d e s a r r o l l a b a n e n la s o c i e d a d d e n t r o d e su c a m p o de aná lisis e investigación. P o r e l l o , e n e l d e r e c h o a d m i n i s t r a t i v o ( c o m o m e d i o p a r a c o m p r e n d e r la administración p ú b l i c a ) destacan s ó l o los aspectos i n s t i t u c i o n a l e s ; p e r o p o r esa m i s m a razón, e n M é x i c o arraigó l a i d e a de q u e e l p u n t o de vista j u r í d i c o e r a el m e j o r m e d i o p a r a c o n o c e r n u m e r o sos aspectos de la r e a l i d a d a d m i n i s t r a t i v a. Así pues, se sustrajo d e la a d m i n i s t r a c i ó n t o d a i n f u e n c i a e x t e r i o r , se l e p r o h i b i ó e n t r o m e t e r s e e n
(^6) J. Chevalier y D. Loschak, Ciencia administrativa, Joelle Bergere, José V i cente Gómez Rivas y Blanca Oleas de Lima, traductores, tomo 1, Madrid, I N A P , s/f, p. 68. (^7) "Discurso pronunciado por el licenciado Antonio Carrillo Flores en la sesión inaugural del Instituto de Administración Pública", Revista de Administra ción Pública, 1956, núm. 1, pp. 5-6.
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A p a r t i r d e los a ñ o s c i n c u e n t a , c u a n d o Parsons t r a d u c e al inglés Economía y sociedad, y t a m b i é n a p a r t i r d e los trabajos de S i m o n , l a so- c i o l o g í a d e las o r g a n i z a c i o n e s se e x t i e n d e y se v u e l v e u n e n f o q u e e x i t o s o. Se p u b l i c a n n u m e r o s o s artículos, p a r t i c u l a r m e n t e e n Administrative Science * Quarterly; e n F r a n c i a , l o s trabajos d e M i c h e l C r o z i e r p e r m i t e n o b s e r v a r f e n ó m e n o s a d m i n i s t r a t i v o s e n los servicios p ú b l i c o s i n d u s t r i a l e s y e n las g r a n d e s e m p r e s a s p r i v a d a s. A p a r t i r de los a ñ o s sesenta, s o b r e estas m i s m a s bases i n t e l e c t u a l e s , se f o r m a y e v o l u c i o n a e l e n f o q u e de mana- gement p ú b l i c o. 1 0 E l c r i t e r i o d e management y management p ú b l i c o y los e s t u d i o s s o b r e a d m i n i s t r a c i ó n pública e n M é x i c o l o g r a r o n e n t o n c e s t o m a r c i e r t a dis- t a n c i a d e la t r a d i c i ó n j u r í d i c a e i n c l u i r aspectos más u t i l i t a r i o s y pragmá- t i c o s. Se trató d e p e n s a r e n reglas p a r a u n a b u e n a administración, y las p r e t e n d i d a s e x p l i c a c i o n e s teóricas tendrían q u e establecerse a p a r t i r de e x p e r i e n c i a s y n o t a n t o a p a r t i r d e u n a c o n c e p c i ó n a priori s o b r e el p a p e l y e l l u g a r d e l a administración e n relación c o n la s o c i e d a d. A p a r e c i e r o n los p a r a l e l i s m o s e n e l e s t u d i o d e l a administración pública y las o r g a n i - zaciones p r i v a d a s. A m b a s o r g a n i z a c i o n e s e m p e z a r o n a estudiarse c o n los m i s m o s m é t o d o s y se c o p i a r o n técnicas q u e f u e r o n exitosas e n las p r i v a d a s , trasladándolas a las públicas. Estas i n f l u e n c i a s p r o f u n d i z a r o n la i d e a d e s e p a r a r política y a d m i n i s - t r a c i ó n , p e r o t a m b i é n p e r m i t i e r o n q u e c o n c e p t o y h e c h o d e l a a d m i n i s - t r a c i ó n p ú b l i c a t u v i e r a n c i e r t a a u t o n o m í a. E n Estados U n i d o s , e l t é r m i n o Public Administration d e s i g n a b a a l a vez u n c a m p o d e e s t u d i o , u n a disci- p l i n a y l a a d m i n i s t r a c i ó n d e los asuntos p ú b l i c o s ; e n el m a r c o d e l a escasa t r a d i c i ó n de investigación q u e se tenía y se t i e n e e n M é x i c o s o b r e es- te t e m a , esto c o n t r i b u y ó más a la c o n f u s i ó n q u e a la c o m p r e n s i ó n d e l f e n ó m e n o.
N o m e c o r r e s p o n d e a n a l i z a r la e v o l u c i ó n de esta m a t e r i a e n Estados U n i d o s ; s ó l o d i r é q u e la i n f l u e n c i a d e l business managment d i o o r i g e n a l o q u e se c o n o c i ó c o m o la teoría clásica, cuyos p r e c u r s o r e s e s t u v i e r o n c o n v e n c i d o s d e l a p o s i b i l i d a d de f u n d a r la gestión d e las e m p r e s a s e n p r i n c i p i o s científicos. Este m o v i m i e n t o t u v o g r a n i n f l u e n c i a e n los a m - b i e n t e s a c a d é m i c o s y p r o f e s i o n a l e s m e x i c a n o s. E l ascenso d e l management y la i d e a d e p r o c e s o a d m i n i s t r a t i v o , j u n t o c o n los análisis d e l c o m p o r t a m i e n t o h u m a n o , s i r v i e r o n d e base p a r a p r o p u e s t a s m e x i c a n a s. T a n t o las r e o r g a n i z a c i o n e s a d m i n i s t r a t i v a s d e l go- b i e r n o c o m o l a e l a b o r a c i ó n d e los p r i m e r o s planes de e s t u d i o u n i v e r s i - t a r i o s se i n s p i r a r o n e n estas c o n c e p c i o n e s.
Ibid., pp. 639-640.
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L a reflexión s o b r e la administración pública c o b r ó m a y o r auge d e b i - d o a la a m p l i a c i ó n d e las a c t i v i d a d e s g u b e r n a m e n t a l e s y a la i m p o r t a n c i a q u e se l e d i o a l a administración c ó m o f a c t o r d e d e s a r r o l l o. Las o r g a n i - zaciones a p a r e c i e r o n c o m o i n s t i t u c i o n e s p l u r a l e s , e n las q u e destacaron aspectos q u e a c e n t u a b a n su c a p a c i d a d d e integración. D e b i d o a la nece- s i d a d de r e s o l v e r l o s p r o b l e m a s d e consenso, estas ideas o r i e n t a r o n los estudios hacia el m o d o de pensar d o m i n a n t e e n la é p o c a , l o q u e de m a n e r a n a t u r a l favorecía u n a perspectiva pragmática —pero paradójicamente t a m - b i é n r e f o r m i s t a — , c o n el p r o p ó s i t o de m e j o r a r l o e x i s t e n t e. E n e l consejo e d i t o r i a l de la Revista de Administración Pública ( p u b l i - cada p o r el I N A P e n el último t r i m e s t r e de 1958), se d i j o :
no se podía afirmar estrictamente que el Estado sea la burocracia, ni aun que la burocracia sea la propia administración, ya que tanto el Estado como sus modos de operación forman un complejo político, económico, legal y humano que no puede definirse ni localizarse en individualidades. Sin embargo, la burocracia es el cuerpo que moviliza la gestión del gobierno y, por lo tanto, es obvia su importancia en los tiempos presentes, en los que la influencia estatal penetra tan hondamente en todas las esferas de la colectividad que jurídicamente representa.1 1
Estas ideas se m a t e r i a l i z a r o n casi de m a n e r a exclusiva e n e s t u d i o s y p r o p u e s t a s h e c h a s e n el g o b i e r n o y círculos oficiales. E n esos c í r c u l o s se c o m p a r t í a la p r e o c u p a c i ó n d e q u e
si la burocracia no conformaba un cuerpo capacitado para las funciones del Estado; si la incompetencia, la negligencia y la corrupción la invadían, los mecanismos administrativos serían irremediablemente impopulares y deficientes.1 2
A p a r e c i e r o n e n t o n c e s trabajos e n los q u e se i n c l u y e r o n análisis so- b r e l a b u r o c r a c i a y su inserción e n la o r g a n i z a c i ó n pública. E n el g o b i e r - n o se h i c i e r o n p r o p u e s t a s p a r a a n a l i z a r el e s t a t u t o de los s e r v i d o r e s p ú b l i c o s , el d i s e ñ o de p u e s t o s y o p e r a c i ó n d e escalafones y la a d m i n i s - t r a c i ó n d e s u e l d o s y p r e s t a c i o n e s. P o r su p a r t e , la c o r r i e n t e f u n c i o n a l i s t a p e r m i t i ó e n t e n d e r a la socie- d a d c o m o u n o r g a n i s m o q t i e crece, se v u e l v e c o m p l e j o y d i v e r s o. Sus p a r t e s c u m p l e n d i s t i n t a s f u n c i o n e s , l o q u e p l a n t e a p r o b l e m a s d e d e f i n i -
1 1 Editorial de la Revista de Administración Pública, núm. 9, Memoria, 1955-1990, México, I N A P , p. 2 1. 1 2 Ibid., pp. 21-22.
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v i c i o s ". 1 6 El c r e c i m i e n t o y evaluación d e l sector paraestatal fue o t r o i n - c e n t i v o para el e s t u d i o y el análisis. L a eficacia de la administración pública se c o n v i r t i ó e n u n f a c t o r d e t e r m i n a n t e p a r a el d e s a r r o l l o. L a idea c e n t r a l g i r a b a e n t o r n o a l h e c h o de q u e g o b e r n a r era a d m i n i s t r a r y q u e el esfuer- zo d e b í a estar e n la a d a p t a c i ó n d e las e s t r u c t u r a s al d e s a r r o l l o. Estos e s t u d i o s de carácter p r a g m á t i c o c o n s i d e r a b a n la a d m i n i s t r a - c i ó n c o m o u n i n s t r u m e n t o d e p l a n e a c i ó n , p r o g r a m a c i ó n y d i r e c c i ó n. Las técnicas presupuéstales y los sistemas d e administración t r i b u t a r i a o c u p a r o n b u e n a p a r t e d e la a t e n c i ó n de los especialistas e n este c a m p o. E n 1970, el I n s t i t u t o C e n t r o a m e r i c a n o d e A d m i n i s t r a c i ó n Pública, q u e t u v o u n a g r a n i n f l u e n c i a e n Latinoamérica y e n M é x i c o , o r g a n i z ó el p r i m e r s e m i n a r i o r e g i o n a l d e r e f o r m a a d m i n i s t r a t i v a ; u n a ñ o d e s p u é s se c e l e b r ó e n B r i g h t o n , G r a n Bretaña, el p r i m e r s e m i n a r i o de c a r á c t e r i n t e r r e g i o n a l s o b r e ese t e m a. E n 1973 y 1074 se r e a l i z a r o n las d o s etapas d e l S e m i n a r i o I n t e r a m e r i c a n o d e R e f o r m a A d m i n i s t r a t i v a. J o s é I t u r r i a g a , u n o d e los f u n d a d o r e s d e l I N A P , d i c e s o b r e la i m p o r - t a n c i a q u e t u v i e r o n esos e n f o q u e s :
el sector paraestatal y el descentralizado fueron creciendo; primero con cautela y después aceleradamente, al punto que se percibieron en el con- junto de la administración no pocos rasgos irracionales o redundantes, costosos e innecesarios...para abaratar la administración pública y hacerla menos onerosa, más ágil y verdaderamente concebida como administra- ción para el desarrollo, se ingresó a una cuidadosa revisión del aparato administrativo y de su sector descentralizado y paraestatal, para introducir en los tres cuanta modificación aconsejara el interés nacional.^1 '
A p a r t i r d e la d é c a d a de los setenta, al i n c o r p o r a r s e a la v i d a n a c i o n a l las a d m i n i s t r a c i o n e s estatales y m u n i c i p a l e s d e m a n e r a más dinámica, a c o r d e c o n l a m o d e r n i z a c i ó n p r o p u e s t a p a r a la f e d e r a c i ó n , a l g u n o s analistas de l a a d m i n i s t r a c i ó n pública m e x i c a n a les p r e s t a r o n a t e n c i ó n ; y h a y q u e d e c i r q u e las i n v e s t i g a c i o n e s s o b r e el t e m a h a n i d o e n a u m e n - t o , t a n t o e n la c a n t i d a d c o m o e n c a l i d a d. A l hacer u n b a l a n c e n o m u y m i n u c i o s o , p u e d e d e c i r s e q u e los estu- d i o s hechos d u r a n t e más de v e i n t e años n o l l e g a r o n a p r o p o n e r d e m a n e r a p r e c i s a la n a t u r a l e z a d e l c o m p o r t a m i e n t o d e la a d m i n i s t r a c i ó n pública, n i a n a l i z a r o n las fuerzas q u e la i m p u l s a b a n a a c t u a r e n varias d i r e c c i o - nes. N o se h i c i e r o n p r o p u e s t a s e n las q u e se r e l a c i o n a r a la c o n d u c t a d e
1 6 Andrés Caso, "Administración pública y desarrollo", Revista de Adminis- tración Pública, 1970, núm. 19, pp. 9-13. 1 7 José Iturriaga, "Testimonio", Memoria, p. 61.
2 2 M A R Í A D E L C A R M E N P A R D O F I X X X I I I - 1
l o s o r g a n i s m o s p ú b l i c o s c o n l a f o r m a e n q u e se i n s e r t a n e n e l p r o c e s o histórico g l o b a l y c o n su e v o l u c i ó n i n s t i t u c i o n a l. T a m p o c o se o b s e r v ó n i analizó la i n t e r a c c i ó n d e esos o r g a n i s m o s c o n las v a r i a b l e s e x t e r n a s. 1 8
L A C I E N C I A A D M I N I S T R A T I V A
E l tránsito d e u n E s t a d o l i b e r a l a u n o social d e d e r e c h o f a v o r e c i ó el c u e s t i o n a m i e n t o de la s e p a r a c i ó n e n t r e política y a d m i n i s t r a c i ó n q u e , e n su t i e m p o , h a b í a s e ñ a l a d o W o o d r o w W i l s o n. F r e n t e al h e c h o d e q u e e n la e v o l u c i ó n y tránsito d e l E s t a d o l a ad- ministración p ú b l i c a t i e n e u n c o n t e n i d o h i s t ó r i c o hay e n M é x i c o u n m o m e n t o de c o n f u s i ó n respecto a la definición c o n c e p t u a l , m e t o d o l ó g i c a y epistemológica de l o q u e serían los estudios e n esta m a t e r i a , q u e G a b i n o Fraga, p r e s i d e n t e d e l I n s t i t u t o de A d m i n i s t r a c i ó n Pública, e x p u s o c o n c l a r i d a d :
es necesario fijar el contenido de lo que deben ser los estudios sobre ad- ministración pública en México. ¿Ha de ser [analizado] el aspecto político de la administración pública?, io el aspecto jurídico?, ¿o el aspecto técnico relativo a la eficacia del funcionamiento de dicha administración?^19
A v e n t u r a n d o las ideas q u e influirían e n los e s t u d i o s d e n t r o d e este c a m p o , d i j o q u e " n i antes n i d e s p u é s d e la a m p l i a c i ó n d e los c r i t e r i o s j u r í d i c o s h a p o d i d o p r e s c i n d i r s e d e la a d m i n i s t r a c i ó n pública". Y c i t ó a G e o r g e s L a n g r a d , c u y o artículo " L a c i e n c i a d e la a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a e n F r a n c i a " , p u b l i c a d o e n la Revista de Ciencias Sociales d e P u e r t o R i c o , se convirtió e n u n a r e f e r e n c i a o b l i g a d a p a r a los e s t u d i o s m e x i c a n o s de esos a ñ o s. E n ese m i s m o d i s c u r s o decía F r a g a q u e
la extensión de las funciones administrativas, como consecuencia de la amplitud desmesurada de las atribuciones del Estado moderno después de las últimas guerras mundiales, ha hecho que la administración penetre hon- damente en la vida de la comunidad, teniendo que atender problemas para cuya comprensión y resolución se requiere una técnica especializadaf...]
1 8 Bernardo Kliksberg, "La reforma administrativa en América Latina, una revista del marco conceptuar,* Teoría de la burocracia estatal. Osear Ozlak (comp.), Buenos Aires, Paidós, 1984, pp. 459-489. 1 9 "Discurso del licenciado Gabino Fraga Magaña en la Segunda Asamblea Ordinaria del Instituto de Administración Pública en 1957", Memoria, op.cit., p. 17.
24 M A R I A D E L C A R M E N P A R D O F I X X X I I I - 1
l i d a d q u e e s t u d i a b a , y d e b i d o a q u e l e atribuía c i e r t o v a l o r a los h e c h o s q u e le i n t e r e s a b a n y se d a b a p o r s u p u e s t o q u e se c o n o c í a n i n t u i t i v a m e n te. Esta r e a l i d a d a c a b ó c o n las p r e t e n s i o n e s científicas d e l a c i e n c i a a d m i n i s t r a t i v a. G a b i n o F r a g a , e n e l m i s m o d i s c u r s o a r r i b a c i t a d o , i l u s t r a c ó m o e n M é x i c o l a e v o l u c i ó n d e l e s t u d i o d e esta área d e l c o n o c i m i e n t o p a s ó d e u n m o m e n t o e n el q u e l a d i s c i p l i n a parecía h a b e r a d q u i r i d o c i e r t a i d e n t i d a d , p o r l o m e n o s e n l a d e f i n i c i ó n d e su o b j e t o d e e s t u d i o , a o t r o d e reflexión y c o n s t r u c c i ó n teórica. A p r o p ó s i t o d e estos aspectos q u e p u e d e n s e r v i r p a r a a p r e c i a r e l f u n c i o n a m i e n t o d e l a administración, e n e l X C o n g r e s o I n t e r n a c i o n a l d e C i e n c i a s A d m i n i s t r a t i v a s , c e l e b r a d o e n M a d r i d e n 1 9 5 3 , t u v o l u g a r u n a i n t e r e s a n t e d i s c u s i ó n e n t r e los especialistas e n d e r e c h o a d m i n i s t r a t i v o y los de ciencias a d m i n i s t r a t i v a s. A u n q u e se e l u d i ó la d e f i n i c i ó n d e l a c i e n cia a d m i n i s t r a t i v a , se p r o d u j o u n a c l a r a s e p a r a c i ó n e n t r e los " j u r i s t a s " , p o r u n a p a r t e , y los " a d m i n i s t r a d o r e s " , p o r la o t r a. L o s p r i m e r o s sostu v i e r o n q u e las ciencias a d m i n i s t r a t i v a s e n g l o b a n al d e r e c h o a d m i n i s t r a t i v o o p o r l o m e n o s se c o m p l e m e n t a n y c o o r d i n a n c o n éste; los s e g u n d o s i n s i s t i e r o n s o b r e los aspectos p r á c t i c o s y n o j u r í d i c o s d e las c i e n c i a s a d m i n i s t r a t i v a s.
A estos aspectos les conceden la primacía, ya se trate de principios gene rales de organización y métodos administrativos o de las relaciones que existen entre las ciencias políticas, la sociología y la psicología social c o n la ciencias administrativas, en cuanto éstas no están confinadas solamente a la administración pública, sino representan, igualmente, aspectos técni cos de práctica de negocios y de gestión de empresas.2 1
L o s e s t u d i o s e n administración p ú b l i c a r e f l e j a r o n e n t o n c e s l a d i v i sión d e l c o n o c i m i e n t o , el o b j e t o d e e s t u d i o y el m é t o d o. Se f a v o r e c i ó u n a d i s t a n c i a e n t r e e l m u n d o a c a d é m i c o y e l p r o f e s i o n a l q u e n o h a re s u l t a d o fácil a c o r t a r. L a e x p e r i e n c i a práctica, p o c o s l o d u d a n , es s u m a m e n t e i m p o r t a n t e c o m o f u e n t e d e t r a b a j o i n t e l e c t u a l , p e r o e n e l caso d e los e s t u d i o s o s d e esos t e m a s ese a r g u m e n t o se h a u t i l i z a d o d e u n a m a n e r a e x t r e m a , a l c a l i f i c a r s e e l t r a b a j o a c a d é m i c o c o m o e s p e c u l a t i v o y p o c o p r á c t i c o. T a m b i é n
la administración pública se ha encontrado repetidamente al servicio direc to de funcionarios públicos, l o que i m p r i m e a la producción intelectual u n
2 1 Ibid., p. 18.
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carácter de corto alcance, inmediatista y coyuntural. Este uso burocrático de la disciplina ha impedido que la administración se concentre en proble mas menos prácticos aunque más significativos.2 2
D e esta m a n e r a , la administración pública e n f r e n t ó la t a j a n t e dife r e n c i a e n t r e t e o r í a y práctica, l o q u e c a n c e l ó c u a l q u i e r i n t e n t o p o r c o n v e r t i r l a e n u n a d i s c i p l i n a científica.
E L E N F O Q U E D E P O L Í T I C A P Ú B L I C A
E n l o s e s t u d i o s r e l a c i o n a d o s c o n la administración pública siguió e v o l u c i o n a n d o la p e r s p e c t i v a d e la o r g a n i z a c i ó n , p e r o c o n v i v i e n d o c o n la i n s t i t u c i o n a l. A pesar d e las a p o r t a c i o n e s significativas de a m b a s c o r r i e n t e s , la rea l i d a d a d m i n i s t r a t i v a n o ha l o g r a d o e n r i q u e c e r s e c o n u n a e x p l i c a c i ó n c o n v i n c e n t e. A l c u e s t i o n a r algunas d e las hipótesis más i m p o r t a n t e s d e las d o s perspectivas d o m i n a n t e s , J e a n F i e r r e N i o c h e d i c e q u e e m p e z ó a es b o z a r s e u n a t e r c e r a f o r m a d e análisis: la p e r s p e c t i v a d e las políticas públicas. L a a c c i ó n d e l Estado m o d e r n o y su s o c i e d a d n o p u e d e e n t e n d e r s e p o r m e d i o d e la i d e a clásica q u e d i f e r e n c i a las esferas política y a d m i n i s t r a t i v a. H a c e r a l g o eficaz i m p l i c a t a n t o la c o m p l e j i d a d d e l escenario c o m o la u n i d a d. S e g ú n e x p l i c a N i o c h e , "la a c c i ó n c o l e c t i v a se t r a d u c e e n la c o n s t r u c c i ó n p r o g r e s i v a de los p r o b l e m a s de las 'políticas p ú b l i c a s ' ". 2 3 E n este caso, t a n t o la administración c o m o el m e d i o social e n e l q u e actúa se a n a l i z a n e n p e r s p e c t i v a c o m o instancias político-administrativas n a c i o n a l e s o locales. U n aspecto esencial de este e n f o q u e es q u e sus supuestos i m p l i c a n n o separar la esfera política d e la a d m i n i s t r a t i v a y la social, ya q u e p a r t e n d e l a idea d e u n c o r t e transversal d e los tres c o m p o n e n t e s :
Toda política incluye en proporciones variables una dimensión de gestión (resolver un problema, realizar un proyecto), y una dimensión política (man tener o modificar una situación política dada). E l análisis se desarrollará sobre esos dos planos a los que se considera interdependientcs, dándose por entendido que la dimensión política puede incluir los dos niveles: el
2 2 Eduardo Guerrero, Administración pública: estado de la disciplina y de la profesión en México, tesis de El Colegio de México, 1992, pp. 15-20. 2 3 J. P. Nioche, op. cit., p. 645.
E N E - F E B 9 3 L A A D M I N I S T R A C I Ó N P Ú B L I C A E N M É X I C O 27
mas d e g o b i e r n o y administración c o n c r i t e r i o s más r a c i o n a l e s y u n a m a y o r especialización. P o r e l l o , se p u e d e a f i r m a r q u e las p r o p u e s t a s d e esta c o r r i e n t e i m p l i c a n u n a crítica al Estado b e n e f a c t o r.
E n la búsqueda de una gestión de gobierno más informada, razonada y eficaz, se incorporaron sofisticados avances del análisis matemático, la teoría de sistemas, la informática, la microeconomía, la teoría de decisiones y organizaciones, y la economía del bienestar (análisis costo-beneficio), bajo la concepción del gobierno como actor racional que reconoce y trata de superar los límites y restricciones (informativos, políticos, económicos y legales) que pesan en sus elecciones públicas.^28
A l t o m a r l o s p r o g r a m a s p ú b l i c o s c o m o r e f e r e n c i a c o n c e p t u a l básica, esta c o r r i e n t e p r o p o n e el p e r f e c c i o n a m i e n t o de técnicas analíticas y la p o s i b i l i d a d d e e l a b o r a c i o n e s teóricas q u e p e r m i t a n t o m a r decisiones per t i n e n t e s e n los á m b i t o s g u b e r n a m e n t a l e s. A p a r t i r d e q u e , desde el g o b i e r n o , se h a b l ó de q u e el E s t a d o i m p l i c a t r a n s f o r m a c i o n e s e c o n ó m i c a s p r o f u n d a s , se h a n m o d i f i c a d o r a d i c a l m e n t e las ideas s o b r e el p a p e l a s i g n a d o al g o b i e r n o y a la administración:
Se ha ido dibujando un nuevo estilo de decisión y gestión pública y han aparecido nuevos patrones de administración pública menos respetuosos de los valores tradicionales y más preocupados por los valores administra tivos de eficiencia y eficacia, que se caracterizan por un mayor peso de las iniciativas y autonomías sociales, en la identificación y definición de pro blemas, en la formulación de las políticas para atenderlos y en las formas de poner en práctica y evaluar las políticas.^29
E n n u e s t r o m e d i o , la i n f l u e n c i a de esa c o r r i e n t e es aún r e d u c i d a. Su c o n s o l i d a c i ó n y f o r t a l e c i m i e n t o d e p e n d e r á n de la e v o l u c i ó n q u e t e n g a n los nuevos esquemas del d e s a r r o l l o político-administrativo; d e u n g o b i e r n o m e n o s i n f l u y e n t e y s o f o c a d o r d e i n i c i a t i v a s , p e r o más eficaz, y d e u n a s o c i e d a d m e n o s pasiva, más p a r t i c i p a t i v a y c o r r e s p o n s a b l e en las decisio nes q u e la afectan; se t r a t a d e s i t u a c i o n e s q u e difícilmente se lograrán e n el c o r t o p l a z o. Es necesario, pues, h a c e r u n esfuerzo p o r m o d i f i c a r p a t r o n e s de c u l t u r a político-administrativa d e s i g n o c o n t r a r i o.
2 8 Luis F. Aguilar Villanueva, "Política pública y gobierno del Estado", Re
vista del Colegio, 1990, núm. 4, pp. 244-245. (^29) Ibid., pp. 236-237.
28 M A R Í A D E L C A R M E N P A R D O F I X X X I I I - 1
C O N C L U S I Ó N
E n M é x i c o , e l e s t u d i o d e l a administración p ú b l i c a h a p a s a d o p o r b u e n o s m o m e n t o s d e p r o d u c c i ó n i n t e l e c t u a l , p e r o n o h a l o g r a d o c r e a r teorías sólidas, p u e s t o q u e el t r a b a j o d e investigación n o h a s i d o c o n s t a n t e n i sistemático. E l e n f o q u e i n s t i t u c i o n a l arraigó d e b i d o a múltiples razones, p e r o u n a i m p o r t a n t e es q u e t a n t o l a teoría l i b e r a l d e l E s t a d o c o m o su r i v a l , la m a r x i s t a ( f u e n t e teórica d e a l g u n o s trabajos a c a d é m i c o s e n esta área), c o m p a r t í a n u n a visión i n s t r u m e n t a l d e l a administración. Este s u p u e s t o d e f i n i ó y, p o r m o m e n t o s , limitó e l avance t e ó r i c o. A l i n c o r p o r a r s e l a ó p t i c a d e l a o r g a n i z a c i ó n , e l d e s a r r o l l o c o n c e p t u a l q u e d ó r e z a g a d o r e s p e c t o a los avances q u e s o b r e las n o c i o n e s d e management y management p ú b l i c o se tenían ya e n o t r o s países. A l g u n o s p o s t u l a d o s d e este e n f o q u e se i n c o r p o r a r o n e n n u e s t r o país s i n e l sus t e n t o d e la reflexión r i g u r o s a , l o q u e d e s v i ó la investigación hacia d i s c u siones p o c o trascendentes y p r o p i c i ó q u e se i n c o r p o r a r a n al sector p ú b l i c o m é t o d o s de t r a b a j o d e la e m p r e s a p r i v a d a s i n la s u f i c i e n t e revisión crí t i c a. Se u t i l i z a r o n sistemas d e planificación y c o n t r o l a d a p t a d o s a la esfera p ú b l i c a , p e r o o t r o s , q u e se c o p i a r o n d i r e c t a m e n t e d e l s e c t o r p r i v a d o , e v i d e n c i a r o n los límites d e l a falta d e a d e c u a c i ó n a l a r e a l i d a d d e l p r o ceso p ú b l i c o d e d e c i s i ó n. L a i d e a d e r e c u r r i r a técnicas c o m o e l c o n t r o l d e gestión, la d i r e c c i ó n p o r o b j e t i v o s , l a presupuestación p o r p r o g r a m a s , etc., e r a l a de m e j o r a r la administración de las organizaciones públicas. Se l o g r ó r e i n t e r p r e t a r , e n t é r m i n o s d e management, algunas d e las lecciones d e l e n f o q u e i n s t i t u c i o n a l , l o q u e s i n d u d a fue u n a base p a r a las c o n t r i b u c i o n e s q u e , desde la ó p t i c a g u b e r n a m e n t a l , se h i c i e r o n e n n u e s t r o país. E l s u s t e n t o t e ó r i c o d e l management p ú b l i c o a p o r t ó e l e m e n t o s q u e p e r m i t i e r o n análisis más a p e g a d o s a la r e a l i d a d. P o r e j e m p l o , se adapta r o n m é t o d o s d e a c u e r d o c o n los p r o b l e m a s q u e se f u e r o n p r e s e n t a n d o y, o b v i a m e n t e , c o n e l e n t o r n o social. U n o d e los p r o b l e m a s q u e i m p i d i e r o n h a c e r p r o p u e s t a s q u e a v a n z a r a n más allá d e las c i r c u n s t a n c i a s fue q u e , al i n t e n t a r a n a l i z a r e l sector p r o d u c t i v o d e l E s t a d o ( s e c t o r paraes t a t a l ) , n o fue fácil e n c u a d r a r su f u n c i ó n e n l a d e f i n i c i ó n clásica q u e s o b r e ésta se tenía. L o s análisis t a m p o c o l o g r a r o n la a d e c u a d a articulación d e l a a d m i nistración c o n e l sistema p o l í t i c o , n i e x p l i c a r o n s u f i c i e n t e m e n t e los avan ces e i n n o v a c i o n e s , q u e s i n d u d a influían d e m a n e r a i m p o r t a n t e e n la a d m i n i s t r a c i ó n y e n su relación c o n la s o c i e d a d. P a r a avanzar h a c i a la c o n c r e c i ó n d e p r o p u e s t a s d e l a r g o alcance d e b e r í a m o s s u p e r a r las e x p l i c a c i o n e s t r a d i c i o n a l e s q u e se c e n t r a r o n e n
