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ISSN: 0798-
Educación • Education • Educação • Vol. 41 (33) 2020 • Art. 9 Recibido /Received: 16/06/2020 • Aprobado /Approved: 07/08/2020 • Publicado /Published: 03/09/
El liderazgo escolar en las políticas educativas
latinoamericanas
School leadership in Latin American educational policies
ROSALES-YEPES, Amalfi^1 MONTES-MIRANDA, Alexander^2 FIGUEROA-GUTIERRES, Vladimir^3
Resumen Este artículo contiene una revisión del estado del arte sobre liderazgo escolar. Mediante un análisis documental se analizan las tendencias en este campo a partir de las políticas educativas en Colombia, México y Chile. Los resultados del análisis demuestran la necesidad de generar políticas que consoliden el liderazgo escolar como eje vertebral de la calidad educativa, de manera consistente y sostenible, fundamentadas en la investigación científica, donde las universidades y centros de investigación jueguen un papel determinante. Palabras clave: liderazgo; directores escolares; calidad de la educación
Abstract The article contains a review of the state of the art on school leadership. Through a documentary analysis, trends in this field are analyzed based on educational policies in Colombia, Mexico and Chile. The results of the analysis demonstrate the need to generate policies that consolidate school leadership as the backbone of educational quality, in a consistent, sustainable way and based on scientific research, where universities and research centers play a determining role. key words: leathership; school principals; educational quality
1. Introducción
La relevancia de los estudios de liderazgo escolar se centra en la contribución que estos aportan a la consolidación de los sistemas educativos, al permitir, desde una perspectiva explorada apenas hace dos décadas, mirar otras posibilidades para apuntar hacia la transformación educativa de las escuelas Murillo y Hernández- Castilla, (2015), constituyéndose en un vitalizador de esta gestión para superar prácticas del liderazgo descontextualizado de las realidades sociales y pedagógicas y consolidar enfoques definidos por “características
(^1) Estudiante de Doctorado en Ciencias de la Educación, Universidad de Cartagena. Magister en Educación. Directivo Docente, Magisterio de Colombia. Correo electrónico: alejita_28@yahoo.com 2 Doctor en Ciencias de la Educación. Posdoctorado en Educación. Instituto Superior de Formación Docente Salomé Ureña (ISFODOSU). Grupo de Investigación Sociedad, Discurso y Educación. Correo electrónico: amontes@gmail.com ORCID: https://orcid.org/0000-0002-7168-6295. (^3) Doctor en Educación. Máster en Educación. Director Investigación Instituto Superior de Formación Docente Salomé Ureña (ISFODOSU). Santo Domingo, República Dominicana. Correo electrónico: vladimir.figueroa@isfodosu.edu.do ORCID https://orcid.org/0000-0003-0944-
más participativas y colegiadas, asociadas a una mayor distribución de la dirección en las organizaciones escolares” (Maureira, 2018, p.2).
En la medida que, se considere al liderazgo como un fin para las Reformas Educativas y “un vehículo para que otras cosas sucedan” (Leithwood, 2009, p.17), los sistemas educativos y quienes los gobiernan deberán potenciar en sus políticas el liderazgo de los directores escolares y facilitar un marco afín para el desarrollo de su profesión (Pont, 2017), con lo cual se permita soportar, apoyar y resignificar las prácticas de liderazgo directivo hacia el centro de los aprendizajes de los estudiantes, contribuyendo a su mejora (Hernández et al., (2017) Izquierdo, (2016;), en conjunto con la enseñanza que lideran los profesores en los salones de clases Elmore, (2010) & Leithwood et al. (2006;).
Lo anterior sustenta la necesidad de que, desde de los sistemas educativos y al interior de las mismas escuelas, los directores escolares sean agentes de cambio, de mejora y de transformación de la calidad de la educación, catalizadores del potencial de la escuela (Leithwood y Louis, (2012); Maureira et al. (2016), con lo cual cada país podría plantear nuevas alternativas para la consecución del cuarto Objetivo de Desarrollo Sostenible: “Educación de Calidad” (PNUD, 2015).
En Colombia el tema del liderazgo del director escolar comenzó con algunas acciones de política pública (OEI, 2017), de manera aislada y poco contextualizadas y es hasta la reciente agenda nacional cuando se establece las escuelas de liderazgo para directivos docentes como una de las estrategias para la consecución de la “educación con calidad para un futuro con oportunidades para todos” (PND 2019-2023, p.2).
La investigación empírica que le antecede a dichas política es bastante escasa y seguramente su desarrollo podrá darles sustento científico e impulso a estas iniciativas, en pro de fortalecer y redefinir las responsabilidades de los líderes, hacer del liderazgo una profesión atractiva, desarrollar habilidades para un liderazgo eficaz y promover su distribución al interior de las escuelas (Pont et al. (2009).
Con el desarrollo de esta investigación sobre liderazgo del director escolar en Colombia, se busca reconstruir el sentido del liderazgo ejercido por los directores escolares, desde las voces de los distintos actores del contexto educativo, para conocer las pretensiones que se han tenido y los retos enfrentados para la mejora de la calidad educativa. La metodología se abordará a través de la indagación fenomenológica e interpretativa desde el pensamiento de Alfred Shütz y su discípulo Thomas Luckmann, cuyo enfoque permite mediante la experiencia previa y significativa de los actores en el mundo social, la intersubjetividad y la dialéctica entre individuo y sociedad o colectividad y comprender un fenómeno de la vida cotidiana desde la reconstrucción de la realidad subjetiva (Shütz, 1972); Shütz y Luckmann, (2003).
Es importante destacar, que estas realidades cargadas de subjetividades han consolidado concepciones sobre el liderazgo escolar que hacen parte del imaginario colectivo de las comunidades educativas en Colombia, creencias que no aportan valor en la construcción de un clima de confianza y separación de la gestión por parte de actores importantes en ella, como maestros, estudiantes, padres de familia, entre otros.
La búsqueda de nuevas miradas, valorando las intersubjetividades, pretende consolidar la noción de liderazgo compartido en la escuela. Comprender el valor que cada actor debe ejercer en el cumplimiento de las metas educativas y de manera concreta en los aprendizajes de cada estudiante. Debe ser la primera tarea de una política educativa que busque transformar estos liderazgos, donde no sólo es importante el director. Sin embargo, este último actor también debe considerase con determinante en el cambio y fortalecimiento del sistema, lo que implica repensar su rol.
de una misma institucionalidad, lo que le resta oportunidades que permita profesionalizar a los directivos donde se establezca diferencia con los maestros (Weinstein et al. 2014).
Lo anterior, se puede sustentar históricamente desde la expedición del decreto 2277 de 1979 con el que Colombia define por primera vez un estatuto docente, producto de las luchas sindicales y los acuerdos con el gobierno de turno; desde sus artículos 2, 26, 32 y 34, se observa que las funciones de dirección escolar son concebidas como prácticas de la profesión docente y el nombramiento del directivo era considerado como un ascenso dentro de la carrera docente (Gobierno De Colombia, 1979).
Cabe anotar, que en ese momento Colombia mantenía un régimen de gobierno centralizado que también incluía al sistema educativo; solo hasta los años 80 se inicia gradualmente el proceso de descentralización con los municipios y luego se fortalece dicho proceso con la llegada de la nueva Constitución Política de 1991, desde lo político y administrativo. A partir de este momento, la educación comenzó a adquirir mayor importancia en los debates de políticas públicas (Iregui et al. 2006).
La Ley General de Educación de Colombia, promulgada en 1994, fue producto de la reforma constitucional de 1991; en ella se empezó a situar al director escolar como “el representante del establecimiento ante las autoridades educativas y ejecutor de las decisiones del gobierno escolar” (Gobierno de Colombia, 1994, art. 20). Establecieron por primera vez funciones directivas escolares específicas de carácter administrativo-financiero, pedagógico y comunitario, así como los inicios de un proceso de meritocracia para acceder al cargo, exigiendo mínimamente el título de normalista superior. La competencia de selección y el nombramiento estaba a cargo de los alcaldes y gobernadores (Gobierno de Colombia, 1994).
Posteriormente, en la primera década del 2000, se establecen acciones políticas de ley que le agregan nuevas funciones al director escolar, entre ellas la responsabilidad del manejo de recursos públicos para el sostenimiento básico de las escuelas, mediante la creación de los Fondos de Servicio Educativo procedentes del Sistema general de Participaciones, de acuerdo con lo establecido en la Ley 715 de 2001 (Congreso de la Republica de Colombia, 2001). Esto va posicionando al director escolar en un plano más administrativo, al tener que organizar las inversiones y gastos según las necesidades de las Instituciones Educativas, rendir cuentas a los entes de control sobre dichas acciones, dejando de lado el liderazgo de los procesos pedagógicos que se centran en la enseñanza y el aprendizaje, misionales de la escuela.
En conjunto con lo anterior, el gobierno, teniendo en cuenta las facultades especiales concedidas al presidente de la República, por 6 meses a partir de la vigencia de la Ley 715, expidió un nuevo Estatuto de la Profesión Docente mediante el decreto 1278 de 2002, en el cual el papel y función directiva siguió estableciendo el carácter de función docente, con “la responsabilidad de dirigir técnica, pedagógica y administrativamente la labor de un establecimiento educativo” desde lo planteado en los artículos 4 y 6 de dicho decreto (Gobierno de Colombia, 2002).
Además de lo anterior, el acceso, permanencia y mejoramiento salarial en el cargo se sujetan, con este decreto, a procesos evaluativos; el primero por meritocracia, ya no regulada por alcaldes y gobernadores sino por otro órgano gubernamental de alto nivel, autónomo e independiente, llamado Comisión Nacional del Servicio Civil (Constitución Política de Colombia, 1991, art.13); y el segundo aspecto por evaluación del desempeño anual de sus funciones. Esta última evaluación, se ha convertido en los cinco últimos años en condición para el ascenso en el cargo, la cual debe ser satisfactoria con mínimo 60 puntos de 100 para permanecer en el cargo y tiene un porcentaje de ponderación para el ascenso salarial en el cargo directivo, del 10% dentro de la evaluación de
competencias diagnóstico formativa para mejoramiento salarial que se realiza desde el año 2015 (Gobierno de Colombia, 2015).
Con la emisión de este nuevo decreto de Estatuto de la Profesión Docente, el cual no deroga el Estatuto Docente anterior dejando a ambos en funcionalidad, el Ministerio de Educación se ve en la necesidad de establecer unos protocolos que guíen la evaluación del desempeño anual de directivos docentes y docentes (MEN, 2008) los cuales fueron reglamentados en el Decreto 3783 de 2007 (MEN, 2007). Esta guía metodológica, reglamentada para la evaluación anual de desempeño laboral docente y directivo docente, aunque ha sido considerada dentro de los estudios empíricos internacionales, como evidencia de estándares o marcos para la buena dirección (CEPPE, 2013), dista mucho de la utilidad real que se ha tenido con ella para mejorar o fortalecer la función directiva en relación con las competencias definidas para ejercer su labor.
Las competencias definidas desde el MEN (2008), vigentes y sin ninguna revisión o actualización a la fecha, se clasifican en funcionales y comportamentales. Las primeras se refieren al desempeño de las responsabilidades específicas del cargo, para el funcionamiento de cada una de las cuatro áreas de gestión que conforman una escuela en el sistema educativo colombiano: directiva, académica, administrativa y comunitaria. Las segundas, contemplan “las actitudes, los valores, los intereses y las motivaciones con que los educadores cumplen sus funciones” (MEN, 2008, p.14). Es en este último tipo de competencias comportamentales del liderazgo que desempeña el director escolar adquiere connotaciones enteramente subjetivas con pocas posibilidades de mediciones basadas en evidencia.
En cuanto a la formación y desarrollo profesional del directivo escolar en Colombia, los avances más significativos se han gestado en el marco de alianzas público privadas iniciadas en al año 2010 por iniciativa del sector privado y con limitada cobertura nacional, como el caso de la fundación EXE empresarios por Colombia con el programa Rectores Lideres Transformadores que ha llegado a 10 de 32 departamentos del país, apostándole al fortalecimiento del liderazgo de los directores escolares como punto de partida para la transformación de la educación. Esta iniciativa privada que ha logrado alianzas con el sector público de algunos departamentos de Colombia ha sido considerado exitosa y con reconocimiento internacional dentro del estudio de OEDC (2016), OEI (2017), Treviño et al. (2016) y Weinstein et al. (2015).
Sin embargo, se puede evidenciar solo hasta la emisión del Plan Nacional de desarrollo (2018-2022), que las acciones políticas logran, por primera vez con iniciativa pública, mirar al liderazgo como una prioridad para potenciar a los directores escolares como agentes de cambio desde su formación y desarrollo profesional; por tal razón, se formalizó en mayo de 2020, el proyecto estratégico de escuela de liderazgo para directivos docentes en donde 10 mil directivos se beneficiarán durante el cuatrienio para renovar su papel en las instituciones, a través de diplomados con tres líneas de formación específica: gestión Personal, Gestión Pedagógica y gestión Administrativa - Comunitaria (MEN, 2020-1).
Cabe resaltar que, la anterior acción política, aunque de iniciativa gubernamental, sigue teniendo alianzas con el sector privado para su desarrollo incluyendo a Instituciones de educación Superior, puesto que el programa contempla un proyecto estratégico de formación avanzada (especialización, maestría y doctorado) para docentes y directivos docentes (MEN, 2020-2). La anterior y reciente acción política, se sustenta en el marco del cuarto desafío del Plan Decenal de Educación 2016-2026: “la construcción de una política pública para la formación de educadores” (2017, p.43).
había carecido de relevancia anteriormente, limitando sus funciones solo a responsabilidades de revisión y aprobación del plan de trabajo anual que elaboraban los docentes.
Solo hasta el año 2015, el Sistema Educativo Nacional de México logró implementar, por primera vez, la política de estandarización fuertemente predeterminadas por la reforma de 2013, para la promoción a la dirección escolar, con la definición de un perfil del director escolar que reconoció al liderazgo educativo como uno de los factores centrales de la mejora escolar (Diaz-Delgado y García-Martínez, 2019), con lo que se buscaba mejorar, también, los aprendizajes de los alumnos (Hernández, 2018).
La SEP mexicana logró diseñar el perfil del director escolar, de acuerdo con lo establecido inicialmente en la LGSPD (Gobierno de México, 2013), para ser promocionado al cargo directivo; la primera versión creada fue para los ciclos escolares 2015 a 2016, cuyo documentó fue denominado “Perfiles, parámetros e indicadores para personal con funciones de dirección, de supervisión y de asesoría técnica pedagógica” (SEP, 2015). Con este perfil estándar, el gobierno evaluó por primera vez a los directores escolares, a quienes participaron en los concursos de oposición para la promoción a cargos con funciones de dirección y supervisión en educación básica. Esta debía realizarse cada cuatro años para refrendar el cargo (Pont, 2016).
Con estas acciones, también se evidenció la evolución del liderazgo como parte del perfil del director escolar, ya que antes de la reforma de 2013 no se consideraba que el nombramiento de los directores tuviera en cuenta una preparación previa obligatoria para ocupar el cargo (López, 2015), ni contaban con una orientación de las funciones y responsabilidades entregadas por marcos de actuación o estándares desarrollados (Weinstein et al. 2014). En cuanto a la formación y desarrollo profesional, estos estaban sujetos al mérito o reconocimiento, producto de un buen resultado en la evaluación de desempeño. Los programas de formación en liderazgo y gestión escolar no correspondieron en este periodo de vigencia de la reforma de 2013, con las necesidades reales de los directores en diversos contextos (Hernández, 2018).
A pesar del limitado avance en política educativa hasta aquí mencionado, sobre liderazgo de la dirección escolar, Zorrilla (2016), resaltó el hecho de que se pudieran tener directores escolares, que obtuvieron su puesto por mérito propio, rompiendo con esquemas basados en la carrera docente existentes antes de la reforma de 2013 (Díaz-Delgado, 2015); Valencia y Nava, (2012), donde se permitía la conformación de comisiones bipartitas, entre las secretarías de educación públicas y el sindicato del magisterio para el otorgamiento de plazas directivas (Díaz- Delgado y García-Martínez, (2019). En palabras de Pont (2016), podría resumirse la evolución del liderazgo del director escolar al interior del sistema educativo mexicano con la reforma de 2013, en que, “el cambio es hacia la profesión docente, que incluye los directores, pero no son prioridad” (p.182).
Aunque la reforma resultó de un acuerdo político con el apoyo del sindicato mayoritario de los docentes en su momento, las diferentes circunstancias político-electorales del año 2018 y el debate nacional que puso en tela de juicio la pertinencia de permanecer en la profesión docente a través de una evaluación de desempeño sancionatoria (Díaz-Delgado y García-Martínez, 2019), fue derogada finalmente en el año 2019 por el nuevo gobierno mediante la promulgación de una nueva Ley General de Educación que abolió totalmente el carácter punitivo de la evaluación para la permanencia en los cargos.
Como consecuencia de lo anterior, se promulgo la Ley de Mejora Continua de la Educación (LMCE), que hizo desaparecer al INEE, encargado de los procesos evolutivos de los docentes y directivos; en su reemplazo se creó Comisión Nacional para la Mejora Continua de la Educación, la cual ahora tendrá las atribuciones para realizar estudios y evaluaciones al sistema educativo, determinar indicadores de resultados, emitir lineamientos para el
desarrollo del magisterio y proponer mecanismos de coordinación entre autoridades (Gobierno de México, 2019- 1).
El otro cambio que trajo consigo esta reciente Ley General de Educación mexicana, fue el establecimiento de un nuevo sistema que regula la carrera docente, Ley General del Sistema para Maestras y Maestros, LGSMM (Gobierno de México. 2019-2), derogando la antigua ley general del sistema de profesionalización docente de
- En este nuevo sistema la función directiva sigue teniendo un carácter administrativo con tendencias a lo pedagógico que pretenden “lograr el máximo aprendizaje y desarrollo integral de los educandos” (art.13).
Por consiguiente, la Secretaría de Educación Pública (SEP), en conjunto con la nueva Unidad del Sistema Para la Carrera de los maestros, creada bajo la LGSMM, diseñaron el lineamiento denominado: Marco para la Excelencia en la Enseñanza y la Gestión Escolar en la Educación Básica (SEP-USCMM, 2019), vigencia 2020-2021, cuyo objetivo es proporcionar un “perfil, criterios, dominios e indicadores referentes para los procesos de evaluación admisión, promoción, reconocimiento, formación y acompañamiento” (p.5), según lo indicado en la nueva ley que regula la carrera de los maestros.
La visión de la función directiva dentro del nuevo marco de actuación, tiene un carácter humanista, moral y pedagógico, con la especificidad de cuatro dominios que deberán guiar dicho quehacer directivo, desde su ingreso hasta su permanencia en el cargo. El director escolar deberá asumir su práctica y desarrollo profesional con apego a los principios filosóficos; reconocer la importancia de su función para construir de manera colectiva una cultura escolar centrada en la equidad, la inclusión, la interculturalidad y la excelencia, éticos y legales de la educación mexicana; organizar el funcionamiento de la escuela como un espacio para la formación integral de niñas, niños y adolescentes; y, propiciar la corresponsabilidad de la escuela con las familias, la comunidad y las autoridades educativas para favorecer la formación integral y el bienestar de los alumnos (SEP-USCMM, 2019).
A pesar de los intentos de la política pública mexicana por mejorar el sistema educativo, siguen presentes algunos hechos que generan preocupación, ya que solo 55% de los directores escolares se dedica a labores exclusivas de dirección y el otro 45% tiene que realizar funciones docentes de enseñanza (Pares, 2016), debido a que aún existen escuelas con organización incompleta (Diaz-Delgado y García-Martínez, 2019). El problema que se percibe de esta situación es que para el caso de los directores escolares que ejercen funciones docentes, difícilmente podrán lograr alcanzar sus metas institucionales que propendan a mejorar la calidad educativa, debido a la mezcla de funciones de distintos cargos.
Se concluye, desde lo que señalan los resultados de la investigación en el caso mexicano, que es necesario seguir desarrollando en la política educativa, procesos de empoderamiento, formación y desarrollo profesional de la función directiva que potencie el liderazgo pedagógico al interior de las escuelas, a partir del planteamiento legal antes mencionado.
3.3. El caso de Chile
Los intereses particulares de algunos investigadores chilenos sobre el tema de liderazgo escolar y su relación con los resultados de aprendizajes de estudiantes inician a partir del año 2005, según lo afirma Garay (2016). Un hecho relevante para el desarrollo de estas investigaciones es la creación del centro de estudios sobre políticas y prácticas en educación (CEPPE) en el año 2008, el cual nace por iniciativa del gobierno chileno con el fin de realizar estudios en el ámbito escolar (Garay et al. 2016). Como resultado de ello se evidencia que entre los años 2008 y 2019 fueran publicados 47 artículos científicos en revistas latinoamericanos indexadas en Scopus, producto de la investigación empírica de 85 autores, aumentando su producción significativamente desde 2016 (Weinstein et al. 2019).
Las siguientes dos últimas acciones, Villagra (2019), destacan por ser acciones políticas del gobierno chileno, para el fortalecimiento del liderazgo directivo escolar a partir del año 2014, y que marcan un hito que conduce a resaltar el rol fundamental que asumen los directores en el proceso de mejoramiento educativo nacional. como son, la creación de dos centros de académicos interuniversitarios que se dedican a la promoción y potenciación del liderazgo directivo, a través de la generación del conocimiento sobre el liderazgo, la innovación en modelos de apoyo y la formación; sumado al programa “Formación de directores de excelencia” financiado por el Mineduc (Muñoz et al. 2019).
Seguidamente está la validación de la Política de Liderazgo Directivo Escolar, a través de los Consejos Consultivos Regionales de Liderazgo Escolar, regulados mediante la resolución ministerial, N° 4821 de 2015. Esta instancia de análisis mensual involucra espacios conformados por directores representativos de diferentes proyectos educativos, que son invitados a nivel regional (Villagra, 2019).
Este conjunto de iniciativas políticas educativa, aunque con oportunidades de mejoramiento, se destaca en el panorama de América Latina, puesto que muchos sistemas escolares aún no han profesionalizado la labor directiva (Murillo, 2012; Organización de las Naciones Unidas para la Educación Ciencia y Cultura, Unesco, 2014; Weinstein y Hernández, 2014), tampoco han definido un marco estándar que priorice el liderazgo y oriente el proceso de cualificación del director escolar, ni cuentan con centros de investigación exclusivos sobre liderazgo educativo.
4. Conclusiones
La revisión del estado de la cuestión permite precisar que, Colombia tiene grandes desafíos que enfrentar y propender para potenciar el liderazgo de los directores escolares. El fortalecimiento de la investigación empírica de liderazgo escolar, desde el gobierno chileno es una de las claves referentes para tomar decisiones al interior de su sistema educativo. Así mismo, se precisa la continuidad a las políticas públicas en esta materia para evitar pérdidas de esfuerzos y adaptaciones de las personas, cambios que, algunas veces, representan retrocesos en la consolidación de la carrera directiva.
También es posible apreciar la tendencia regional por fortalecer el liderazgo pedagógico de los directores escolares, dada la tradicional concentración de su trabajo en asuntos administrativos de tipo financiero y operativo, que invisibilizan la comprensión de este actor como líder de los procesos formativos misionales de la escuela. De esta manera, temas como el currículo, la evaluación, las prácticas pedagógicas, entre otras, están volviendo a hacer parte de la agenda de política educativa relacionada con la gestión escolar en América Latina, condición que proyecta un cuadro esperanzador para las realidades escolares y la calidad de la educación.
La anterior revisión también demuestra la necesidad de comprender la complejidad del rol del director escolar desde la política educativa que, además de reglamentarla, la consolide como un sistema que demanda formación, formalización, equipamiento y seguimiento. Lo anterior, debe construirse en un escenario de diálogo con las universidades y centros de investigación que desarrollen líneas de trabajo en este sentido. y que, además, participen en el liderazgo e implementación de las iniciativas nacionales y regionales en este terreno. Con todo ello, es evidente que las políticas educativas orientadas al mejoramiento de la calidad de la educación toman en cuenta, como eje fundamental, al liderazgo escolar, por ello es importante el reconocimiento de las prácticas locales, nacionales e internacionales, como base para el diseño de políticas educativas en este sentido.
En definitiva, esta investigación además de demostrar la urgencia de generar líneas, programas y centros de investigación en cada país que se ocupe de este tema, planteará una ruta metodológica para enfrentar este desafío.
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