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UNIVERSIDAD DE SALAMANCA
FACULTAD DE DERECHO
DEPARTAMENTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO,
FINANCIERO Y PROCESAL
Transformaciones del Estado y las nuevas exigencias del
control de la corrupción: transparencia fiscal, control
administrativo y control social.
Tesis doctoral presentada por Don Helio Saul Mileski para obtener el grado de Doctor en Derecho, dirigida por el Prof. Dr. Pedro T. Nevado- Batalla Moreno, Profesor Titular de Derecho Administrativo de la Universidad de Salamanca,
Fdo. Helio Saul Mileski Fdo. Dr. Pedro T. Nevado-Batalla V. Bº. Director
Agradecimientos
A mi familia, especialmente mi señora Nelci e hijos, por la comprensión de mi alejamiento de su convivencia en el período presencial del doctorado en el que todos nosotros estuvimos nostálgicos unos de los otros. Por el indispensable estímulo a la elaboración de este trabajo, mismo cuando esto representaba un nuevo tipo de alejamiento de la convivencia familiar.
A los profesores del Curso de Doctorado de la Universidad de Salamanca que participan del “Programa de Doctorado Aspectos jurídicos y económicos de la corrupción” por la excelencia del curso ministrado.
A mis colegas del curso de doctorado, de diversa edades, orígenes y nacionalidades, cuya fusión de culturas y experiencias de vida me proporcionó un inmenso ganado de naturaleza personal y cultural, en consecuencia de la alegría, jovialidad y capacidad intelectual de todos.
Al Dr. Pedro T. Nevado-Batalla Moreno, mi Director de Tesis y Profesor Titular de Derecho Administrativo en la Universidad de la Salamanca, jurista de nombrada, profesor homenajeado, reconocido y respetado en el ámbito académico español y europeo, a quien expreso mi eterna gratitud por la forma con que dirigió y orientó la realización de este trabajo. La grandiosidad de su conocimiento científico no empaña su personalidad de hombre afable, de trato simple y que demuestra consideración por todos, principalmente por sus alumnos. Un verdadero Maestro.
Capítulo III – Administración Pública y Derecho Administrativo............ 106
I – Antecedentes históricos y evolutivos de la Administración Pública............................................................................................................. 110
II – Administración Pública y Estado Social y Democrático de Derecho............................................................................................................ 121
III – Tendencias actuales de la Administración Pública.......................^134
1 – Reforma Administrativa y Buena Administración.......................... 166 1.1 – Ética Pública............................................................................. 174 1.2 – Buen Gobierno y Buena Administración................................. 183 1.3 – El buen gobierno en la Declaración del Milenio de las Naciones Unidas y en el Libro Blanco de la Gobernanza Europea.................. 195 2 – Sociedad del Conocimiento.............................................................. 205 3 – La nueva Administración Pública.................................................... 212
Capítulo IV – Reforma Presupuestaria y Fiscal.......................................... 238
I – Soporte constitucional de la transparencia presupuestaria y fiscal................................................................................................................. 241
II – Principios dirigidos a la transparencia presupuestaria y fiscal.....^259
1 – Principio de la definición clara de funciones y responsabilidades... 261 2 – Principio del acceso público la información estatal......................... 263 3 – Principio del acceso a los procedimientos de elaboración, ejecución y prestación de cuentas del presupuesto.......................................... 265 4 – Principio de las garantías de integridad de las informaciones fiscales.............................................................................................................. 269
III – Estructura normativa legal y el control de la responsabilidad presupuestaria y fiscal................................................................................... 270
Capítulo V – El Control de la Administración Pública..............................^289
I – Aspectos de comprensión del Control y sus formas......................... 295
3.1 – Sistema de dobla jurisdicción: contencioso judicial y
1. Introducción
La elección del título de la presente tesis es consecuente del trabajo que se pretende desarrollar, una vez que posibilita la fijación de una visión universal del Estado y de la Administración Pública, con utilización del derecho comparado, especialmente de España y Brasil. Así, qué se pretende es el estudio de las transformaciones del Estado y las nuevas exigencias del control de la corrupción: transparencia fiscal, control administrativo y control social, para lo que será llevada en consideración a la evolución estatal que ocurrió para el establecimiento del período llamado de postmodernidad, con implementación de la democracia plural y participativa en la conducción política del Estado y de la Administración Pública. Por su vez, la democracia participativa, por estar enchufado al principio de la transparencia, resulta en el objetivo de ser establecido un efectivo control social, factores que son imprescindibles para la concienciación política de un pueblo y la consecuente evolución de una nación y del propio Estado.
Esas nuevas perspectivas del Estado postmoderno cría nuevos paradigmas de acción del Estado y de la Administración Pública para el siglo XXI, consonante una nueva forma de ser entendido el Derecho.
A ese impacto de mutación se denominó de crisis de la modernidad, exigiendo como solución nuevas formas de concebir y de administrar la cosa pública. Como bien refiere Walesca Vasconcelos^1 , consonante manifestación de Norberto Lechner^2 , “el ambiente postmoderno nos ayuda a tornar relativa la centralización de la política y del Estado, introduciendo una política de sociabilidad menos rígida y un gobierno más lúcido, lo que conferirá a los procesos de democratización su dinámica, pero también una cierta instabilidad”.
Éste es el Estado postmoderno que, empezándose al final del siglo XX, está si formatando para el 3º milenio. Momento histórico en que está siendo buscada una mejor legitimación para el ejercicio del poder, con envolvimiento del pluralismo político y jurídico, de la participación popular y
(^1) VASCONCELOS, Walesca de B. deC., “ Pós-modernidade e democracia participativa na Administração Pública Brasileira”. Fórum Administrativo – Direito Público – FA, Belo Horizonte, ano 7, nº 76, p.27/32, jun.2007. 2 LECHNER, Norbert, “Los patios interiores de la democracia: subjetividad y política”. 2ª edição. México: Fondo de Cultura Económica Carretera Pícacho-Ajusco 227, 2002, p.112/113.
de la transparencia absoluta de todos los actos practicados en nombre del Estado. Por eso, se dice que el Estado postmoderno tendrá de ser un Estado eficiente, probo y transparente. Tendrá de ser un Estado ágil, que produzca servicios públicos con eficiencia para el ciudadano. Deberá ser transparente, demostrando y dando ciencia de toda acción administrativa practicada, sea ella de la naturaleza que sea. Sin embargo, de nada adelantará ser un Estado eficiente y transparente si no es probo. La honestidad en suya acción será punto imprescindible en el Estado contemporáneo, el Estado del tercer milenio.
En ese contexto, la Administración Pública también está bajo proceso de transformación, buscando el establecimiento de una estructura que compatibilice suya acción al nuevo tipo de Estado. En ese sentido, Araña Muñoz Rodriguez^3 , menciona que la modernización es actualización permanente de la Administración, ocurriendo de acuerdo con las exigencias del momento y del lugar, no siendo proceso acabado, pero continuada adaptación a las funciones y responsabilidades que la sociedad demanda.
En la línea de ese entendimiento, de que se debe buscar la modernización de la Administración, Odete Medauar^4 refiere que, entre las principales ideas de fondo de las reformas, están: “a) Administración a servicio del ciudadano, significando un nuevo modo de relacionarse con la sociedad; b) transparencia; c) Administración eficiente; d)privatización difusa, bajo dos aspectos: d1) transferencia, al sector privado, de atribuciones públicas, con reducción de número de órgano de la Administración; d2) expansión de prácticas inspiradas en el derecho privado, consecuente, incluso, técnicas de gestión que priorizan los resultados, el llamado ‘new public management’, de origen inglés”.
Junto a ese nuevo contexto de Administración Pública, sumase, todavía, una nueva exigencia de procedimiento, con producción de indudables modificaciones en la rutina administrativo-financiera del Estado, que es la transparencia presupuestaria, representando una reciente e importante contribución a la causa de la buena governanza.
(^3) RODRIGUEZ, Araña Muñoz, “Sobre las últimas reformas administrativas en España”. Rev. trim. dir. pub., vol. 1, p.214, 2000. 4 MEDAUAR, Odete, “O Direito Administrativo em Evolução”. 2ª ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2003, p.133.
solidificaron los principios de libertad individual, con la libertad de prensa pasando a desarrollar un papel fundamental en la divulgación de los actos de corrupción practicados por los dirigentes estatales, repercutiendo de forma a influenciar sobre el ciudadano, que pasó a exigir una conducta ética de los gobernantes, en razón de los serios perjuicios causados por la corrupción.
De esa forma, al final de según milenio cristiano, el contexto de libertad produjo un grado de informaciones hasta entonces nunca experimentado. De esa difusión de informaciones resultó el conocimiento de que la corrupción minaba las estructuras del Estado Democrático de Derecho, teniendo en vista que envuelve acción discrepante del interés público y deja la Administración Pública doblada al peso de los intereses particulares, por eso, debiendo ser un de los grandes factores de combate en el Estado del 3º milenio.
Para ser estudiado ese nuevo tipo de Estado y Administración Pública, que irá a si constituir en el Estado del Siglo XXI, se elaboró un Plan de Trabajo con el siguiente orden secuencial:
Se inicia por la introducción, donde serán referidos los objetivos del trabajo y su estructura organizacional, demostrando como serán realizadas los análisis propuestos. A continuación, procedersela en el desarrollo del factor de estudio que orientará todos los demás objetivos de la tesis, la evolución del Estado y su transformación en el período postmoderno. En ese aspecto, se analizan las evoluciones y transformaciones del Estado, verificándose los antecedentes históricos, el período pre-constitucional y constitucional, juntamente con las evoluciones actuales del Estado.
En el período postmoderno, el estudio será concentrado en el Estado Democrático de Derecho, con verificación de como él se encuadra en el Estado contemporáneo y postindustrial y como está si formatando para el Siglo XXI, con estudio de sus principales características - pluralismo, participación popular y transparencia. En esa línea de entendimiento será producido un examen de los reflejos causados por la crisis económica mundial de 2008, en el Estado contemporáneo.
Consolidado el entendimiento sobre ese nuevo tipo de Estado, se pasa al estudio de la Administración Pública y del Derecho Administrativo, quiénes deberán tener una nueva conformación, en el sentido de adquirir una función adecuada la nueva forma orientadora de la acción estatal. Así, será
procedido examen de cual si moderniza la Administración Pública adentro del nuevo Estado Democrático de Derecho.
En el examen de esa nueva forma de Administrar, será analizada la forma transparente y participativa de la Administración, así como los elementos necesarios a la Reforma Administrativa y al establecimiento de la Buena Administración, que posibilitan una nueva visión interpretativa de principios administrativos. Para tanto, en secuencia, serán estudiados los preceptos de la ética pública, de la sociedad del conocimiento y del surgimiento de una nueva Administración Pública, con verificación de cual si da el buen gobierno en la Declaración del Milenio de las Naciones Unidas y en el Libro Blanco de la Governanza Europea, culminando con el análisis de las cuestiones que nortean a Reforma Administrativa para un Buen Gobierno.
Como lo más reciente factor de exigencia para el establecimiento de la Buena Governanza es la transparencia presupuestaria, teniendo en vista que su fundamento es inspirado en el concepto de “accountability”, debe ser entendida cómo responsabilidad en el trato de los bártulos y dineros públicos, rendición de cuentas y control social, por esto, delante de la relevancia de su aplicación en el ámbito de la Buena Administración, en secuencia a la Administración Pública, se pasa a examinar los aspectos económicos de la ordenación constitucional y a continuación los cuatro principios constituidores de la Transparencia presupuestaria. Verificados los aspectos teóricos de la transparencia presupuestaria, en el tópico siguiente se examina la regulación legal contenida en la Ley de responsabilidad presupuestaria y el respectivo control legal determinado.
Como como en ese nuevo tipo de Estado será necesaria una Administración Pública transparente y participativa, en la cual estén estructurados y atendidos los principios de la transparencia presupuestaria, invariablemente, el control a ser ejercido sobre todo el actividad estatal y administrativa, será preponderante para que ocurra una acción regular adentro de los principios del Estado Democrático de Derecho.
Así, en el Capítulo V de la presente tesis, deberá ser analizado el sistema de control de la Administración Pública, teniendo en cuenta las formas de ejercicio del control y, especialmente, los: control institucional; control interno; control externo; control social; Ministerio Público; y control judicial.
Capítulo I - Evoluciones y transformaciones del Estado
Es indudable que los grandes cambios que se procesaron en el mundo, en el decurso de los tiempos y, especialmente, en el período del último siglo – el siglo XX – cuando hubo acontecimientos que marcaron de forma indeleble la humanidad, revolucionando la economía, la política y el derecho, la sociedad, aunque se envolviendo en tristes y contundentes experiencias como la de dos guerras mundiales, de incontables otros conflictos bélicos, debates ideológicos, filosóficos y sociales, supe transformar las agruras y tristezas en desarrollo, haciendo surgir en favor del hombre progresiones científicas, económicas y sociales, con perfeccionamiento de las organizaciones jurídicas, políticas y estatales, que propiciaron el surgimiento de un nuevo modelo de Estado, configurado en dirección y protección al ciudadano, un Estado policrático^5 , el Estado Democrático de Derecho.
Esta nueva conformación del Estado Democrático de Derecho, aunque pensadores de la estirpe de Ferrajoli sean un tanto pesimistas en cuanto al porvenir del Estado, en la medida que consideran que las orientaciones e tendencias de la actual política mundial están yendo en dirección opuesta^6 a la construcción de soluciones para problemas que aún se encuentran pendientes (materialización de los derechos individuales), con posibilidades de ser practicadas en consecuencia de la evolución del llamado Estado post-moderno, no queda duda de que aún no fue encontrada una forma mejor para ser alcanzado el bienestar del ciudadano.
Adentro de ese nuevo concepto de Estado, para el tercer milenio, comienza ser enmarcado un Estado dirigido para tres aspectos fundamentales: que sea un Estado eficiente, transparente y probo. Tendrá de ser un Estado ágil y que produzca servicios públicos con eficiencia para el ciudadano. Debe ser transparente, demostrando y dando ciencia de toda acción administrativa practicada, sea ella de la naturaleza que sea. Todavía, no
(^5) MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo, in “O Parlamento e a Sociedade como Destinatários do Trabalho dos Tribunais de Contas” , conferencia proferida en el Encuentro Luzco-Brasileño de Tribunales de Cuentas, realizado en el Estoril, Portugal, de 19 a 21 de marzo de 2003. Publicada in “O Novo Tribunal de Contas – Órgão Protetor dos Direitos Fundamentais”. Belo Horizonte: Editor Fórum, 2003, pg. 41. El conferencista, citando Alain Peyrefitte y Arthur F. Bentley, llama de Estado Policrático, el Estado fundado en una sociedad pluralista, cuya expresión designa “el todo social que compuerta el convívir de grupos de individuos con intereses definidos y que desarrollan una actividad ajustada para realizarlos, apuntando esa riqueza de la diversidad como un de los trazos más diferenciales entre las sociedades de la pasado y las contemporáneas”. 6 FERRAJOLI, Luizi, “La soberanía en el mundo moderno”.Traducción de Carlo Coccioli. São Paulo: Martins Fontes, 2002, pág. 59.
adelanta ser un Estado eficiente y transparente si no es probo. La honestidad en suya acción será punto imprescindible en el Estado del tercer milenio.
Sin embargo, para que ése Estado sea concretado tendrá de haber un sistema de control igualmente apurado. Un control que acompañe, evalúe y produzca corrección de las distorsiones encontradas, cual sea: un control también eficiente, transparente y probo.
Diogo de Figueiredo Moreira Neto^7 , resalta que el Estado, en el decurso de los tiempos, presenta aspectos evolutivos interesantes: el Estado en sus primórdios era totalitario, por eso, suya acción no era dirigida para el interés público, sino para el interés del gobernante, confundiendo la cosa pública con las cosas del príncipe – “ res publicae res principis ” – razón por la cual pasó a ser contestada la legalidad del ejercicio del Poder. Con la Revolución Francesa, se instaló el Estado Liberal y con él el Estado de Derecho, con el gobernante solo pudiendo realizar aquello que la ley autorizar, así, el siglo XIX quedó conocido como el siglo de la legalidad.
Mientras, la instalación del Estado de Derecho no fue suficiente para producir una acción efectiva en favor del interés del ciudadano, principalmente porque el gobernante no tenía cualquier especie de comprometimiento con la población, pues no era por ella escogido. se pasó, entonces, a contestar la legitimidad del ejercicio del poder por el gobernante, haciendo venir a nacer el Estado Democrático de Derecho, un Estado donde los ciudadanos escogen sus gobernantes y quiénes deben ejercer el poder del Estado de acuerdo con la ley y en favor del interés público, por esto, el siglo XX pasó a ser conocido como el siglo de la legitimidad.
La regularidad de acción del Estado Democrático de Derecho depende de un factor que no quedó estructurado de manera satisfactoria en el siglo XX, el sistema de control. Aunque haya ocurrido el establecimiento de la legalidad y de la legitimidad del ejercicio del Poder del Estado, el sistema de control de suya acción administrativa se mostró incipiente para evitar el desperdicio de dinero público; de exigir de las autoridades el comprometimiento con políticas públicas de interés de la población; de combatir los actos de corrupción, etc. Por esos motivos, posiblemente el siglo XXI será el siglo del control.
(^7) MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo, in “Mutações do Direito Público”. Rio de Janeiro: Renovar, 2006 , pág. 27.
Sostenido en los principios de la democracia pluralista, Brasil, por la Constitución de 1988, en su preámbulo, dimensiona esa nueva concepción de Estado, mediante la siguiente afirmación: “los derechos sociales e individuales, la libertad, la seguridad, el bienestar, el desarrollo, la igualdad, la justicia como valores supremos de una sociedad fraterna (solidaria), pluralista y sin prejuicio, fundada en la armonía social de la Nación (integración social) y comprometida con la solución pacífica de todas las controversias, tanto en el orden interna como en la internacional”.
Del mismo modo, en la senda del objetivo democrático pluralista, España, por la Constitución de 1978, en el artículo 1º del Título Preliminar, fija las nuevas bases del Estado Español: “España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político”.
Es con ese nuevo modelo de Estado pluralista, configurado en dirección y protección al ciudadano, constituido en un Estado policrático, el Estado Democrático de Derecho, que está siendo producida la remodelación de la estructura y de la acción administrativa estatal post-moderna, teniendo como fundamento un nuevo principio – el principio de la transparencia^12.
Para se tener una comprensión adecuada sobre este nuevo tipo de Estado, se hace necesario perquirir sobre sus aspectos evolutivos, analizando sus transformaciones desde sus antecedentes históricos, pasando por su período pre-constitucional y constitucional, hasta llegar al Estado Social y Democrático de Derecho, en su modelo regulador.
I - Antecedentes históricos
Por el conocimiento de la evolución histórica del Estado, se pueden visualizar cuales las formas primordiales que le han sido fijadas en el decurso del tiempo, pues es de incontestable importancia saberlo de su
tambiém <>, ciertos elementos que indican una separación de poderes – y que incluso habría que ampliar dentro del próprio marco de lo social –, y también mediante una amplia jurisprudencia dimanante de un poder judicial independiente”. 12 MORÓN, Miguel Sánchez, “Derecho Admnistrativo-Parte General”, Madrid: Editorial Tecnos, 2005, pág.
evolución, puesto que la busca de una tipificación del Estado permite el desvendar de sus movimientos constantes, resultando en un valioso apoyo para la formulación de las probabilidades en cuanto a la evolución futura del Estado^13.
1 - El Estado Antiguo
El Estado Antiguo , como refieren los autores en general, está concentrado en las Ciudades y, por esto, siendo de las Ciudades que se irradian todas las denominaciones, todas las formas expansivas de poder y fuerza^14. El Estado antiguo sea en la concepción Oriental o Teocrática , era indicativo de poder concentrado y personificado, basado en autoridad secular, con voluntad concentrada apenas en un único titular (rey, emperador, etc.), revelándose, así, como un poder totalitario y absoluto.
En ese período, como bien observa Raymond Gettel, nada era bien definido, se fundía monarquía con sacerdocio, confundiendo el poder divino con el poder gubernamental. De esa manera, la familia, la religión, el Estado, la organización económica, constituían una situación confusa, sin aparente distinción. En consecuencia, no había diferenciación entre el pensamiento político y la religión, entre la moral, la filosofía o las doctrinas económicas^15.
Por esto, según destaca Dallari, el Estado antiguo presenta dos características fundamentales: la naturaleza unitaria y la religiosidad. En lo que tañe la naturaleza unitaria, el Estado antiguo aparece siempre como una unidad general, no siendo admitida ninguna división interior, ni territorial, ni de funciones, lo que fue regalo en toda su evolución política en la Antigüedad. Por su vez, la religiosidad también fue factor marcante en el Estado antiguo, tanto que llegó a ser calificado como el Estado Teocrático, puesto que la autoridad de los gobernantes fue por ella afirmada, teniendo en cuenta que se revelaba como un poder divino^16.
(^13) DALLARI, Dalmo de Abreu, “Elementos da Teoria Geral do Estado”. 21º ed. Atual.. São Paulo: Saraiva, 2000, pág. 60. 14 BONAVIDES, Paulo, “Teoria do Estado” , 5ª edição, revista e ampliada. São Paulo: Malheiros editores, 2004, pág. 27. 15 GETTEL, Raymond G., “História de las Ideas Politicas”,Ed. Nacional, México, 1951, vol.I, págs.61 e segs. 16 DALLARI, Dalmo de Abreu, “Elementos da Teoria Geral do Estado”, op. cit., pág. 62.
hasta el año de 565 de la era cristiana. Por esto, como resalta Dallari^20 , el dominio sobre una grandiosa extensión territorial y la consolidación del cristianismo iría a determinar la superación de la Ciudad-Estado, posibilitando la implantación de nuevas formas de sociedad política, embutidas en el concepto de Estado Medieval.
En esa línea evolutiva, si es verdad que el Imperio Romano no tuvo la riqueza de invención de la civilización griega, por su lado, supe transportar para el real las ideas elaboradas por aquélla y construir instituciones de una eficacia incontestable^21. Así, en consecuencia de ese pragmatismo del pensamiento y de la práctica política romana, los enunciados jurídicos y las legitimaciones filosóficas intervienen como cuadro, como marca y como perpetuación de la acción fundadora de la comunidad cívica romana, con retractación en el derecho , en la respublica y en el imperiun^22.
Fueron esos factores que llevaron a Paulo Bonavides a afirmar: “He ahí a que se reducía, el Estado Antiguo: en una extremidad, la fuerza bruta de las tiranías imperiales típicas del Oriente; en otra, omnipotencia consuetudinaria del Derecho al hacer suprema, en cierta manera, a la voluntad del cuerpo social, cualitativamente cifrado en la ética teológica de la ‘pólis’ griega o en el celo sagrado de la cosa pública, a ‘te ríes pública’ de la ‘civitas’ romana”^23.
2 - El Estado Medieval
El Estado Medieval vino luego a continuación, teniendo como elemento identificador a la caída del Imperio Romano, que fue el factor determinante para demarcar el fin de la forma de gobierno utilizada por los antiguos.
En la clásica visión de Henri Pirenne^24 , el cristianismo asume un papel social relevante influenciando la forma del Estado medieval. Establece el pensamiento de que todos los hombres son iguales, valiendo
(^20) DALLARI, Dalmo de Abreu, “Elementos da Teoria Geral do Estado”, op. cit., pág. 62. (^21) CHÂTELET, François, Olivier Duhmel, Evelyne Pisier-Kouchner, “História das Idéias Políticas”, op. cit., pág. 22. 22
23 Idem, pág. 23. 24 BONAVIDES, Paulo,^ “Teoria do Estado”,^ op. cit. pág.28. PIRENNE, Henri, “História Econômica e Social da Idade Média”, São Paulo: Ed. Mestre Jou, 1963, págs. 8 a 17, APUD Dalmo de Abreu Dallari, “Elementos da Teoria Geral do Estado”, op. cit., pág. 69.
igualmente ante Dios, así, se afirma el principio de la igualdad y, al mismo tiempo, es fijada la unidad de la Iglesia, cuando no había una clara unidad política del Estado, lo que vino a estimular el sentimiento de unidad política del Imperio. A ese aspecto religioso se sumó la influencia de los Bárbaros , por las invasiones ocurridas en el siglo III al siglo VI, compuestos por germanos, eslavos, godos, etc, que introdujeron nuevas costumbres, haciendo las regiones invadidas se transformen en nuevos Estados independientes. A esos aspectos se incluye la importancia del Feudalismo , por cuyo sistema social se pasa a valorar la pose de la tierra, por ser medio indispensable de subsistencia para todos, independiente de la clase social, lo que viene a resultar en la creación de una forma administrativa, con organización militar, de sentido eminentemente patrimonial.
Por la expresión de Dalmo Dallari, la conjugación dieses tres factores, el cristianismo, las invasiones bárbaras y el feudalismo, es lo que caracteriza el Estado Medieval, cual sea, un Estado totalitario, pero sin jerarquía definida circunstancia que genera una multiplicidad de órdenes jurídicos, envolviendo el orden imperial, el orden eclesiástico y el derecho de las monarquías inferiores^25.
Como vía de consecuencia de esa desordenada organización política, había una constante instabilidad política, económica y social, circunstancias que llevaron la creación del Estado moderno.
3 - El Estado Moderno
El Estado Moderno surgió como factor determinante para resolución de las inquietantes situaciones de inseguridad de la sociedad política medieval. El principal trazo característico del Estado Moderno es el
(^25) DALLARI, Dalmo de Abreu, “Elementos da Teoria Geral do Estado”, op. cit., pág. 70. Sobre lo tema, el autor producen el siguiente comentario: “resulta la caracterización del Estado Medieval, más como aspiración de lo que como realidad: un poder superior, ejercido por el Emperador, con una infinita pluralidad de poderes menores, sin jerarquía definida; una incontable multiplicidad de órdenes jurídicos, comprendiendo el orden imperial, el orden eclesiástico, el derecho de las monarquías inferiores, un derecho comunal que se desarrolló extraordinariamente, las ordenaciones de los feudos y las reglas establecidas en el fin de la edad Media por las corporaciones de oficio”.
