El Estado mexicano desde sus inicios, Ejercicios de Teoria del Estado Constitucional

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TEORÍA DEL FEDERALISMO

Y DEL DERECHO CONSTITUCIONAL

ESTATAL MEXICANO

DANIEL A. BARCELÓ ROJAS

TEORÍA DEL FEDERALISMO

Y DEL DERECHO

CONSTITUCIONAL

ESTATAL MEXICANO

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS México, 2016

Primera edición DR © 2016. Universidad Nacional Autónoma de México INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS Circuito Maestro Mario de la Cueva s/n Ciudad de la Investigación en Humanidades Ciudad Universitaria, 04510 México, D. F. Impreso y hecho en México ISBN en trámite Esta obra fue entregada y editada en 2015, en el marco de las actividades del Proyecto Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Conacyt), 253286, Cien Años de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (1917-2017). Esta iniciativa, realizada por el Instituto de Inves- tigaciones Jurídicas, con la coordinación de Luis René Guerrero Galván, fue apoyada por ese Consejo con motivo del Centenario de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexi- canos de 1917. La obra será dada a conocer en 2016, en el 99 aniversario de la Constitución.

IX

ÍNDICE

I ntroduccIón XIX L eccIón 1 L os orígenes hIstórIcos deL federaLIsmo 1 I. El auto nomos y el federalismo de la Antigüedad............. 2 II. El federalismo moderno. La aportación norteamericana...... 6 III. Historia del federalismo mexicano....................... 18

1. Independencia Nacional. La Constitución de Cádiz (1812) y la Constitución de Apatzingán (1814)................... 18
2. El proceso constituyente en los estados de la República Federal Mexicana de 1824.................................. 26 L eccIón 2 L a supremacía deL orden constItucIonaL de La repúbLIca federaL y su defensa 35 I. El orden constitucional de la República Federal y su defensa. La defensa ordinaria y extraordinaria de las Constituciones... 35 II. La defensa extraordinaria de la Constitución Federal Mexicana 37
3. La defensa extraordinaria de la Constitución Federal. Poderes excepcionales al Presidente y suspensión de derechos funda- mentales.......................................... 38
4. La garantía militar del orden constitucional de la República Federal desde los estados. La Guardia Nacional........... 42
5. La garantía política del orden constitucional nacional por la comunidad internacional............................. 46 III. La defensa extraordinaria de la Constitución Estatal. La inter- vención reconstructiva del orden constitucional estatal por los poderes federales.................................... 47
6. Excurso. La intervención constructiva................... 49

X ÍNDICE L eccIón 3 L a constItucIón federaL 51 I. Diferencias de contenido de las Constituciones de repúblicas centralizadas y federales............................... 51 II. Contenido básico de la Constitución de la República Federal Mexicana.......................................... 52

1. La definición sobre los integrantes de la nación, el territorio y el sistema político.................................. 53
2. El elenco de derechos fundamentales de los mexicanos y las bases sobre sus efectos territoriales.................. 54
3. La organización de los poderes públicos federales.......... 56
4. Los principios de la organización política de los estados..... 59
5. Los principios de la organización política de la capital de la República Federal.............................. 59
6. El sistema de distribución de competencias entre el Gobierno Federal y los gobiernos de los estados.................... 62 A. Competencias exclusivas........................... 64 B. Competencias concurrentes......................... 67 C. Competencias coexistentes.......................... 69 D. Competencias implícitas........................... 69 E. Competencias reservadas de los estados................ 69
7. La cláusula sobre el reconocimiento horizontal del derecho de los estados......................................... 76
8. Las reglas de resolución de los conflictos de leyes verticales y horizontales del Estado Federal. Prevalencia y territorialidad. 77
9. Los principios de operación de las relaciones interguberna- mentales en el Estado Federal.......................... 81 A. Principio de cooperación o colaboración............... 82 a. Coordinación.................................. 83 B. Principio de subsidiariedad.......................... 83 C. Principio de solidaridad............................ 83 D. Principio de lealtad federal o corresponsabilidad........ 84
10. El sistema electoral de la República Federal.............. 84
11. El control de constitucionalidad de la República Federal.... 96

XII ÍNDICE V. La implementación de las obligaciones de hacer de la Constitu- ción Estatal. El control político de constitucionalidad de las obliga- ciones positivas a cargo de los órganos autónomos.......... 141 VI. Componentes básicos de la Constitución Estatal y las leyes de desarrollo constitucional.............................. 144 L eccIón 5 L os derechos fundamentaLes de La constItu - cIón estataL 151 I. Breve historia de los derechos fundamentales de las Constitu- ciones estatales mexicanas............................. 151 II. Noción de los derechos fundamentales.................... 169 III. Noción de las garantías de los derechos fundamentales....... 176 IV. Lista de los derechos fundamentales de la Constitución Estatal. 178

1. Derechos fundamentales de fuente internacional........... 179
2. Derechos fundamentales de fuente nacional.............. 183
3. Derechos fundamentales de fuente local.................. 186 V. Principios de interpretación de los derechos fundamentales de la Constitución Estatal................................ 189
4. El bloque de constitucionalidad de los derechos humanos de la Constitución Estatal............................... 189
5. El principio pro persona.............................. 192
6. El principio de interpretación conforme.................. 192 VI. Teoría de los derechos fundamentales de la Constitución Estatal 193
7. Limitaciones permitidas sobre los derechos fundamentales de la Constitución Estatal............................... 193 A. Limitaciones por colisiones entre derechos. El goce orde- nado de los derechos fundamentales y libertades públicas.. 194 B. Limitaciones por el recto ejercicio del poder de policía.... 195 a. Seguridad pública............................... 195 b. Orden público.................................. 196 c. Moral pública.................................. 196 d. Salud pública.................................. 196 e. Bienestar público................................ 196

ÍNDICE XIII

2. La constitucionalización de los derechos y la reserva de ley como técnicas de protección de los derechos fundamentales.. 198
3. Los derechos fundamentales como normas de principios y la soberanía de los estados.............................. 202
4. La función de los derechos fundamentales en el orden político de los estados. Límite y directiva de los poderes reservados... 205
5. Los intérpretes de los derechos de los estados en la democracia representativa...................................... 209 A. Las minorías insulares. El Poder Judicial y la Comisión Estatal de los Derechos Humanos.................... 213
6. Margen de apreciación de los poderes públicos y ciudadanos en la interpretación de los derechos fundamentales de la Cons- titución Estatal..................................... 216 L eccIón 6 L a democracIa constItucIonaL como sIstema poLítIco de Los estados 221 I. Sistema político democrático........................... 221 II. Democracia representativa............................. 224
7. Democracia representativa y partidos políticos............ 233 III. Democracia constitucional............................. 236 IV. Deberes y derechos políticos de los ciudadanos............. 245 L eccIón 7 L as funcIones y organIzacIón de Los poderes púbLIcos eL poder ejecutIvo deL estado 251 I. El Poder Ejecutivo y la teoría de la división de poderes....... 251 II. El sistema presidencial de los estados. Las relaciones entre poderes.............................................. 255 III. Funciones del Poder Ejecutivo en el sistema presidencial estatal 258
8. Defensa de la Constitución del estado................... 259
9. Implementar la Constitución con dirección política......... 261
10. Ejecución de la ley.................................. 271
11. Implementación de mandamientos a los estados de la Consti- tución Federal y de tratados internacionales.............. 275

ÍNDICE XV C. Comités........................................ 328 D. Grupos parlamentarios............................. 329 E. Comisión Permanente............................. 330

3. Órganos de apoyo al trabajo parlamentario............... 331 A. Auditoría Superior de Fiscalización................... 331 B. Secretaría General de Servicios Parlamentarios y Adminis- trativos......................................... 331
4. Medios de difusión del trabajo parlamentario............. 335 V. Procedimientos legislativos............................. 337
5. El procedimiento legislativo stricto sensu y sus etapas......... 338 A. Iniciativa........................................ 339 a. La iniciativa preferente del Poder Ejecutivo y la recon- ducción....................................... 340 B. Turno a comisión................................. 343 C. Discusión y aprobación del Pleno.................... 346 D. Remisión al Poder Ejecutivo. Promulgación y publicación. 347 E. Ejecución y evaluación de la ley...................... 347
6. Observación o veto del Poder Ejecutivo.................. 349
7. Iniciativa de ley estatal de impulso obligatorio. La gobernanza multinivel del federalismo............................. 350 A. Iniciativa de ley estatal por disposición del Poder Constitu- yente de los Estados Unidos Mexicanos................ 350 B. Iniciativa de ley estatal por disposición del Poder Revisor de la Constitución Federal............................. 351 C. Iniciativa de ley estatal por disposición de tratado interna- cional.......................................... 351 D. Iniciativa de ley estatal por disposición de la interpretación constitucional de la SCJN o de derecho convencional de la CIDH........................................ 352 E. Iniciativa de ley estatal por disposición de Ley General del Congreso de la Unión.............................. 353 VI. Procedimiento legislativo de iniciativa popular y de referéndum. 355 VII. Diferencias de procedimiento legislativo y mayoría requerida por tipo de norma estatal.............................. 359

XVI ÍNDICE

1. Constitución Estatal................................. 359
2. Ley Estatal......................................... 360 A. Ley estatal ordinaria y ley de desarrollo constitucional.... 360 B. Ley del Congreso del estado......................... 361
3. Constitución Federal................................. 361 VIII. Régimen de responsabilidad política y jurídica de los represen- tantes populares..................................... 362 IX. Democracia representativa y la ética republicana de los repre- sentantes del pueblo.................................. 366 L eccIón 9 L as funcIones y organIzacIón de Los poderes púbLIcos eL poder judIcIaL deL estado 369 I. Función del Poder Judicial............................. 369 II. Organización del Poder Judicial......................... 375
4. Estructura colegiada o unitaria de los órganos jurisdiccionales. Refinamiento de la decisión judicial..................... 375
5. Estructura piramidal del Poder Judicial. La uniformidad de la interpretación de la Constitución y de las leyes del estado.... 376 III. Jurisdicción constitucional y jurisdicción ordinaria. Instrumen- tos de derecho procesal para hacer cumplir la Constitución y leyes del estado...................................... 380
6. Controversia constitucional estatal...................... 382
7. Acción de inconstitucionalidad estatal................... 382
8. Acción de inconstitucionalidad por omisión legislativa estatal. 382
9. Opinión consultiva sobre la constitucionalidad de las consultas populares......................................... 383
10. Recurso de legalidad y de constitucionalidad de protección de derechos fundamentales.............................. 383 A. Recurso de legalidad de protección de derechos fundamentales.................................... 384 B. Recurso de constitucionalidad de protección de derechos fundamentales.................................... 390 a. Recurso estatal de amparo contra leyes.............. 390 b. Recurso estatal de amparo contra actos de autoridad... 391

XIX

INTRODUCCIÓN

El objetivo de esta obra es servir como libro de texto de la asignatura De- recho Constitucional Estatal. A través de sus diez lecciones se expone la teoría del federalismo y de la Constitución Estatal para que el estudiante pueda comprender, por un lado, las complejas interrelaciones entre la Constitu- ción Federal y las Constituciones de los estados y, por otro, el concepto de Constitución Estatal como norma suprema del orden interno de los estados. La obra inicia con la historia antigua y moderna del federalismo a la que se dedican las lecciones 1 y 2. Sus páginas pretenden colmar un importante vacío en la enseñanza del derecho público en México, pues los alumnos de Derecho Constitucional Estatal no cuentan con una base similar a la que re- ciben en derecho civil –que tiene como prerrequisito el estudio de la historia antigua de su asignatura, el derecho romano–. Esta materia desafortunada- mente no cubre con suficiencia las instituciones políticas de la República, y menos aún las dos concepciones políticas más importantes del periodo clási- co de Grecia que le antecedió –la democracia y el federalismo–, cuyo legado es profundo en la construcción teórica del federalismo norteamericano en el siglo XVIII y del federalismo mexicano en el siglo XIX. Hubo que elaborar en ello en este libro para que el alumno mexicano pueda entender a caba- lidad el significado de la garantía de la autonomía de los estados de nuestra Constitución Federal vigente y, en general, los grandes trazos del arquetipo de la República Federal. Ciertos temas teóricos pueden ser comunes entre la Constitución Federal y la Constitución Estatal. Para no caer en ociosas repeticiones, en la Lec- ción 3, que tiene como objeto el estudio de la Constitución Federal, se elabo- ra sólo sobre aquellos componentes que no se repiten en las Constituciones de los estados: distribución de competencias entre los órdenes de gobierno federal y de los estados; reglas de resolución de conflicto de leyes en el Esta - do Federal; principios de operación de las relaciones intergubernamentales; regulación de la capital de la República Federal; sistema electoral del fede- ralismo, y el gran diseño de la defensa ordinaria y extraordinaria del orden constitucional de la República Federal. Posteriormente se desarrollan con amplitud, pero aplicados únicamente a la Constitución Estatal, los temas Este libro forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM www.juridicas.unam.mx http://biblio.juridicas.unam.mx DR © 2016. Universidad Nacional Autónoma de México, Instituto de Investigaciones Jurídicas Libro completo en http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/libro.htm?l=

XX INTRODUCCIÓN comunes entre la Constitución Federal y la Constitución Estatal, que or- dinariamente se enseñan en los cursos de Derecho constitucional I y II; en la lección 4, el concepto de Constitución Estatal como norma suprema; en la Lección 5, los derechos fundamentales de la Constitución Estatal; en la Lección 6, la democracia constitucional como sistema político de los estados; y la organización y funciones de los poderes públicos de los es- tados en las siguientes lecciones. En la Lección 7, Poder Ejecutivo; en la Lección 8, Poder Legislativo; en la Lección 9, Poder Judicial, y en la Lec- ción 10, Órganos Autónomos. Cabe señalar que la obra difiere de la mayoría de los libros de derecho constitucional federal en tanto que profundiza en el estudio de la interrela- ción entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo –donde se integran las garantías políticas de los derechos fundamentales mediante el control del desempeño del gobierno– de manera que se presenta al alumno un estudio equilibrado con respecto al análisis de las garantías procesales de tipo juris- diccional de los derechos fundamentales, que se suelen privilegiar en los ma- nuales de derecho constitucional. En este contexto se elabora teóricamente, por un lado, la función de dirección política del gobernador y su impulso en el Congreso a través del partido político en el gobierno y, por otro, su con- trol por los partidos de oposición desde el Congreso, así como las razones y formas de manifestación del sistema presidencial de coalición de los estados. Teoría del federalismo y del derecho constitucional estatal mexicano se distingue de la mayoría de los manuales en uso de derecho constitucional, porque elabo- ra la teoría de la función jurisdiccional estatal tomando en consideración el vínculo de colaboración que –para proteger derechos humanos– le une con los tribunales del Poder Judicial de la Federación y la Corte Interamericana de Derechos Humanos. En la Lección 9, dedicada al Poder Judicial del Es- tado, se observa que la protección de los derechos humanos en México es una obligación compartida de los jueces estatales, federales e interamerica- nos, en la cual los jueces locales han de sujetarse a los precedentes directivos que generan los jueces federales e interamericanos, el llamado lockstep analy- sis en la doctrina federalista que racionaliza el control difuso de constitucio- nalidad y convencionalidad. La justicia de la gobernanza multinivel atada al derecho internacional de los derechos humanos ha generado transforma- ciones que hace 20 años hubiesen sido increíbles allí donde se ha adoptado. El derecho de la Unión Europea ha obligado a Inglaterra a establecer un control constitucional sobre los actos del Parlamento, órgano político que por siglos se había tenido como el depósito de la soberanía suprema del pueblo inglés al actuar en concierto con el monarca del reino. En América su impacto ha sido igualmente trascendente. En México el derecho juris- Este libro forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM www.juridicas.unam.mx http://biblio.juridicas.unam.mx DR © 2016. Universidad Nacional Autónoma de México, Instituto de Investigaciones Jurídicas Libro completo en http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/libro.htm?l=

XXII INTRODUCCIÓN se refiere a la legalidad administrativa. Pero es opinión del autor de esta obra que el modelo de organización de la administración de justicia admi- nistrativa en los estados (y en el ámbito federal), dentro del Poder Judicial, le parece el más adecuado para facilitar tanto la implantación del control difuso de constitucionalidad como de convencionalidad interamericano por medio del sistema de precedentes. Y porque además dicho modelo fortalece el Poder Judicial de los estados que a lo largo del siglo XX han sido debilita- dos por la deliberada fragmentación de funciones jurisdiccionales que –por fuera del Poder Judicial– se atribuyen a tribunales “especializados” que con facilidad suelen ser colonizados desde el Poder Ejecutivo para asegurar su subordinación política. Finalmente el último problema que la redacción de este libro confrontó se refiere a la ausencia de uniformidad ortográfica de los conceptos utiliza - dos en nuestra Constitución Federal y en las Constituciones de los estados. Para superar este obstáculo se ha optado por escribir uniformemente los de uso común en esta obra de la manera que a continuación se señala. Por “Estado” con mayúscula nos referimos al poder público organizado que en la teoría suma pueblo, territorio y gobierno. Cuando usamos la voz “estado” con minúscula nos referimos a una entidad federativa. “Gobier- no Federal” y “Gobierno Nacional” son utilizados como sinónimos. Por Gobierno Federal escrito con mayúscula entendemos a los tres poderes y órganos constitucionales autónomos de la federación, mientras que la voz gobierno con minúscula identifica al jefe del Poder Ejecutivo y a su Gabine - te. En consecuencia, por “Gobierno de los estados” entendemos la conste- lación institucional agregada de los tres poderes clásicos y los órganos autó- nomos de las entidades federativas, y por gobierno estatal con minúscula al gobernador y su Gabinete. Se utiliza también mayúsculas para Constitución Federal porque es un nombre propio, elíptico, de Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y también para la Constitución Estatal por- que el alumno que se sirva de esta obra estará pensando en la Constitución de su estado. “Poder Legislativo” con mayúscula se refiere a la organización, sinónimo por tanto de la voz Congreso y Parlamento, y “poder legislativo” con minúscula es la función, lo que la hace equivalente a potestad legislativa o competencia legislativa. Por Derecho Constitucional Estatal nos referimos a la disciplina de estudio, y cuando se usa derecho constitucional estatal con minúsculas nos referimos a las normas de derecho positivo vigente de mayor rango jerárquico en el orden local. La presente obra debe su existencia al Instituto de Investigaciones Jurí- dicas de la UNAM, y a sus directores Diego Valadés, Héctor Fix Fierro y Pedro Salazar Ugarte, quienes en sus respectivos periodos han impulsado Este libro forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM www.juridicas.unam.mx http://biblio.juridicas.unam.mx DR © 2016. Universidad Nacional Autónoma de México, Instituto de Investigaciones Jurídicas Libro completo en http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/libro.htm?l=

INTRODUCCIÓN XXIII decididamente los estudios de Derecho Constitucional Estatal en México: mi agradecimiento a los tres. A Diego Valadés también por la impronta de su doctrina en las páginas de este manual concernidas con la garantía política de los derechos fundamentales, las relaciones entre poderes y el sis- tema presidencial de coalición en los estados. Sus proposiciones se unieron con las reflexiones que he absorbido de otro teórico, igualmente profundo, del derecho de la política, Arturo Núñez Jiménez, uno de los principales constructores del derecho parlamentario del sistema presidencial mexicano para tiempos de la alternancia, a quien también le externo mi gratitud por su contribución intelectual a las páginas de Teoría del federalismo y del derecho constitucional estatal mexicano. Igualmente deseo expresar mi agradecimiento al profesor norteamericano G. Alan Tarr, Director del Centro de Estudios de Derecho Constitucional Estatal de la Universidad de Rutgers, de quien recibí importantes enseñanzas sobre el gran diseño del federalismo de ayer y hoy que necesariamente se proyectan en los principios del Derecho Cons- titucional Estatal de su país y del mío. Al profesor de la Facultad de Derecho de la UNAM, José Gamas Torruco, por sus reflexiones sobre el ajuste de la teoría federal para servir las necesidades territoriales de las provincias en el periodo formativo de los Estados Unidos Mexicanos. A la profesora de la Universidad de Salamanca, y compañera de vida, Elisa García López, por sus comentarios encaminados a enriquecer los contenidos sobre derechos humanos de esta obra, así como los relativos a la interrelación de los tribu- nales supranacionales y nacionales de jurisdicción ordinaria para la inter- pretación y aplicación del derecho internacional de los derechos humanos. Vaya por último mi reconocimiento institucional por las becas de las que me beneficié para obtener el conocimiento vertido en este libro y el tiempo para escribirlo, a la Universidad de California (Berkeley), a la Universidad de Texas (Nettie Lee Benson), al Sistema Nacional de Investigadores del Conacyt y, sobre todo, a la UNAM. Este libro forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM www.juridicas.unam.mx http://biblio.juridicas.unam.mx DR © 2016. Universidad Nacional Autónoma de México, Instituto de Investigaciones Jurídicas Libro completo en http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/libro.htm?l=