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La etapa de “desarrollo estabilizador” son los quince años que van de la devaluación de 1954 hasta 1970, en los que se alcanzó un alto crecimiento económico, de alrededor de 3.6% en términos per cápita, estabilidad cambiaria y bajas inflaciones de 2.5% en promedio similares a las de economías desarrolladas. De 1958 a 1970, el crecimiento promedio anual del producto interno bruto real (PIB) fue de 6.8%, mientras que la producción industrial creció 8% cada año. Se trata de un periodo que también fue de crecimiento para las economías desarrolladas, de 4%anual en términos per cápita, con un inflación de solamente 3.3% en promedio. Fue una suerte de época de oro del capitalismo, de la que México pudo participar gracias a sus políticas económicas internas.
En su obra El Desarrollo Estabilizador: Reflexiones de una Época , el dos veces Secretario de Hacienda Antonio Ortiz Mena (1958 – 1970) da testimonio de las políticas económicas que él impulso y que generaron un crecimiento elevado.
El plan económico de Ortiz Mena se gestó antes de entrar en funciones el Presidente Adolfo López Mateos, cuando Ortiz Mena era director del IMSS y un personaje muy influyente en el Secretario de Hacienda Antonio Carrillo Flores. La economía mexicana sufría de problemas de alta inflación, devaluación cambiaria y la caída de la demanda de sus productos, como resultado de la vuelta a la normalidad económica una vez concluida la Segunda Guerra Mundial. De hecho, México había alcanzado niveles altos de crecimiento después de la Gran Depresión y durante la guerra mundial, pero con altas inflaciones. Un objetivo claro era el de que el país creciera, pero sin inflación.
Específicamente, en agosto de 1958 Ortiz Mena preparó un documento denominado Política Económica Nacional en el que se detalló el contexto que vivía el país y las acciones necesarias para afrontar estos retos.
El Plan tenía ocho objetivos principales: 1) elevar el nivel de vida de la población, especialmente en el sector campesino y obrero; 2) incrementar el ingreso nacional; 3) diversificar las actividades productivas del país; 4) continuar con el proceso de industrialización con especial atención en la industria básica; 5) generar un desarrollo regional equilibrado; 6) aumentar la productividad de todos los factores de la producción; 7) aprovechar los recursos financieros del país por medio de la coordinación de la política
monetaria, fiscal y de crédito con el objeto de ofrecer mayores fuentes de financiamiento; y
- garantizar la paz interna a través del uso de la Constitución y el fortalecimiento de la democracia.
Ya como Secretario de Hacienda, Ortiz Mena puso en marcha su proyecto económico nombrado por él mismo como el “Desarrollo Estabilizador”. El proyecto consistió en seis objetivos centrales: 1) lograr finanzas públicas sanas bajo una política monetaria restrictiva, es decir no financiar al gobierno con emisión de dinero; 2) aumentar la disponibilidad de reservas del Banco de México, para poder mantener el tipo de cambio fijo; 3) incentivar el ahorro y la inversión ; 4) atraer recursos financieros extranjeros para financiar inversión; y
- lograr la convergencia de los niveles de inflación entre México y EUA, lo que también permitió fijar el tipo de cambio.
El tema del control de la inflación fue importante debido a que los precios habían aumentado de manera importante a mediados de los 50s, de hecho en décadas anteriores el país creció pero con inflación. Para controlarla se buscó mantener las finanzas públicas bajo control, alinear las políticas del Banco de México a ese propósito y evitar que el gobierno se financiara con préstamos del Banco. Mantener niveles de deuda bajos era importante para no incrementar las tasas de interés y por ende para no afectar la inversión interna de las empresas. El financiamiento externo se limitó a proyectos de inversión pública, muy específicos y estudiados. El problema con la deuda externa, según Ortiz Mena, es problemático cuando se usa para financiar gasto corriente o fugas de capital.
El ahorro interno, en el modelo, debería ser el motor de la inversión. Para ese fin, se impulsó al sector financiero privado pero también se promovió la participación de la banca pública para financiar el desarrollo de la nación. La participación de la banca pública de desarrollo tuvo un papel clave en el financiamiento al sector industrial. Por ejemplo, Nacional Financiera (NAFINSA) llegó a suministrar el 50% del total del financiamiento al sector productivo, destinó la mayoría de sus recursos a la inversión de infraestructura pública e incluso llegó a poseer bonos y acciones de las empresas creadas en aquél tiempo.
En el Desarrollo Estabilizador se logró mantener por varios años un tipo de cambio fijo, con respecto a los Estados Unidos. Fijar las paridades era una práctica común de la época. La estabilidad cambiaria se logró debido a que se acumulaban reservas monetarias, la inflación
posible gracias a que en esa época la tradición y el arte político no estuvieron meramente al servicio de la clase dominante por el contrario, promovieron con gran eficacia los intereses de ésta. El objetivo, en palabras de Ortiz Mena, era abatir la pobreza por medio de la incorporación de la población de menores recursos a la clase media.
El gobierno ofreció a los agentes económicos reglas claras y la capacidad de construir consensos para negociar y llegar a acuerdos. La política fiscal, la monetaria, la crediticia, la de precios, la de salarios, la de subsidios y muchas otras más eran claras, coordinadas, complementarias y se movían en la misma dirección. En caso de un conflicto en la interacción de estas políticas, éste lo resolvía la Secretaría de Hacienda o en última instancia el Presidente.
La industrialización del país la realizaron las empresas privadas con un gran apoyo del sector público a través de un sistema de protección frente a la competencia exterior que incluía tarifas y controles cuantitativos a las importaciones. Los empresarios dejaban en manos del gobierno las definiciones de actividades clave para el desarrollo nacional como la energética. El acuerdo incluía, en ocasiones, salvar a empresas claves de quiebras con el objetivo de proteger las fuentes de trabajo. Fue ahí que comenzó la participación y eventualmente la expansión de la propiedad estatal en compañías de distintos sectores económicos.
La política incluyó una profunda reforma al gasto público para mantenerlo bajo control, especialmente del sector paraestatal y para incrementar la inversión pública. Con esta medida que integró políticas de control presupuestal se mejoró sustancialmente la posición financiera de Petróleos Mexicanos (PEMEX). También, esta mejora se alcanzó con otras acciones menos ortodoxas como el evitar recurrir al financiamiento externo o del Banco de México y mediante una capitalización generada por impuestos que faltaban de pagar al Estado. Se tomaron medidas para que el costo (subsidio) de proveer gasolina a un precio bajo fuera absorbido por el gobierno federal y no por la paraestatal. La idea era que Pemex pagara impuestos solo por sus utilidades reales.
Las políticas de gasto, entre otras funciones, buscaron captar divisas mediante la promoción del sector turístico. El gobierno actuó como impulsor de inversiones directas y proveyó créditos de la banca de desarrollo a proyectos de gran envergadura que eran de
su interés. Por ejemplo en esa época para el gobierno fue fundamental desarrollar Cancún, Huatulco, Ixtapa, Vallarta y Manzanillo. Incluso, según Ortiz Mena, el financiamiento de los museos de Nacional de Antropología, el de Arte Moderno y el del Virreinato tenían la finalidad de incrementar la estancia de extranjeros en la capital y por lo tanto la captación de divisas.
Una parte del proyecto del Desarrollo Estabilizador fue el llamado modelo de industrialización por sustitución de importaciones (ISI). Las estrategias más importantes del modelo fueron las siguientes: 1) aumento en el gasto en infraestructura como proporción del gasto total; 2) apoyos directos a empresas estratégicas y prioritarias que produjeran insumos a bajo costo; 3) régimen fiscal preferencial para la importación de maquinaria y equipo de producción para incentivar el desarrollo industrial; 4) exenciones fiscales para incrementar la estructura productiva nacional3; 5) creación de instituciones públicas de impulso al desarrollo industrial como la Comisión Federal del Fomento Industrial4; 6) regulación de la inversión extranjera directa aunque ésta se permitió en actividades económicas no estratégicas para el país; 7) trato especial al sector manufacturero a través del otorgamiento de electricidad a bajo costo, financiamiento de la banca de desarrollo y exenciones fiscales para la importación de maquinaria y equipo.
A finales de la década de 1970, el modelo de ISI mostró señales de crisis, por motivos diversos. Algunos factores fueron externos, como el alza de las tasas de interés en Estados Unidos, pero también la desigual distribución de los beneficios del crecimiento. Es decir, la continua expansión del crecimiento económico no implicó una distribución adecuada del ingreso y riqueza lo que generó niveles de pobreza altos. El desarrollo tecnológico fue escaso en sectores no petroleros, y no se generó una industria de bienes de capital. Se señala que un proceso de apertura comercial gradual hubiera sido necesario para ganar competitividad en ciertos sectores. De hecho, la industria se desarrolló en México, pero su contribución a las exportaciones nacionales fue muy escasa, el país dependía de la exportaciones agrícolas y mineras. No se llevó a cabo una reforma fiscal que redujera la dependencia de los ingresos petroleros y permitiera financiar de manera sana políticas sociales universales y mayor inversión en infraestructura.
población. Incrementar la productividad del campo era también visto como una estrategia para garantizar los alimentos a toda la población.
- Mayor rol del estado. Sin ser calificado como estatista, las políticas de Ortiz Mena, a diferencia de lo que hoy sucede, sí le daban al Estado una mayor responsabilidad en la conducción económica, especialmente en la inversión en infraestructura, en la regulación de actividades privadas y el control directo de áreas estratégicas, como la energía.
- Incremento al salario. Durante el periodos, los salarios de los trabajadores formales se incrementaron, gradualmente, debido al incremento de la productividad, por la mayor inversión y la coordinación entre sindicatos y empresas (Ortiz Mena fundó el Centro Nacional de Productividad), la protección al empleo y mejores prestaciones laborales. En el periodo el salario mínimo creció en 6% y el real industrial 3.5% cada año.
- Contenido nacional. Una idea central que explica el crecimiento de la economía es que las exportaciones y la sustitución de importaciones lograron detonar las cadenas de la mayoría de los sectores e industrias. Un enfoque moderno de política debería plantear que, en un contexto de apertura, se busque incrementar le contenido nacional de lo que el país produce y exporta.
Durante el desarrollo estabilizador, se llevaron a cabo políticas de innovación orientadas a misiones específicas , es decir de desarrollo tecnológico para hacer frente a un reto nacional. En este caso, incrementar la productividad del sector agrícola y al mismo tiempo aumentar las exportaciones, reducir las importaciones y mejorar la nutrición de toda la población.
Con el apoyo brindado por el gobierno de EUA y la Fundación Rockefeller, en 1943 el gobierno de México estableció la Oficina de Estudios Especiales. La Oficina tuvo la función de instrumentar el Programa Agrícola Mexicano y lograr tres objetivos particulares: 1) mejorar las variedades del maíz, trigo y frijol; 2) aumentar la productividad de los suelos; 3) introducir y experimentar con nuevos cultivos; y 4) mejorar las técnicas de ganadería. La Oficina se instituyó como una agencia independiente de la Secretaría de Agricultura.
A partir de su implementación, el Programa alcanzó logros significativos durante los siguientes 17 años. Por ejemplo, aumentó la producción de maíz y frijol, y se desarrollaron variedades de trigo mucho más resistentes y de alto rendimiento. El Programa incentivó la creación de diversas instituciones que proporcionaron capacitación a científicos mexicanos que posteriormente se integraron al Programa. Igualmente, la estrategia impulsó la formación de agencias públicas como el Instituto Nacional de Investigación Agropecuaria (INIA).
Las innovaciones desarrolladas por las agencias públicas mexicanas orientadas a misiones específicas contribuyeron al desarrollo agrícola de naciones como India, Paquistán incluyendo al propio EUA. De 1965 a 1966, India importó 18,250 toneladas de semilla mejorada de trigo producida en México. De 1965 a 1968, Paquistán compró 42, toneladas de la misma semilla. El impacto de esta “gran misión” potenció el rendimiento del trigo a nivel internacional. Para Ortiz Mena los resultados de estos programas fueron “extraordinariamente exitosos”. Sin embargo y a pesar de estos importantes logros, se argumenta que la investigación y el desarrollo industrial innovador fue limitado en México y consecuentemente se restringió su capacidad de ser competitiva.
El enfoque o marco de referencia de la Iniciativa de Industria propuesta en la Cámara de Diputados y explicada en la publicación sitúa a la innovación como el eje central del crecimiento económico. Una de las características de la perspectiva que emplea la Iniciativa son las políticas orientadas a misiones específicas , las cuales son un factor importante en el desarrollo histórico de la consolidación industrial de los cuatro países estudiados (Alemania, Brasil, Estados Unidos (EUA) y Finlandia). Este tipo de estrategias permiten impulsar el desarrollo productivo nacional y al mismo tiempo resolver los grandes problemas que enfrenta la sociedad, como el cambio climático, la pobreza, la desigualdad, entre otros.
La política industrial tiene que servir para resolver estos problemas, pero también generar nuevos mercados, mayor contenido nacional a las exportaciones, integración de más sectores e industrias a las grandes cadenas de valor y por ende generar mayor crecimiento y empleo.
misiones y objetivos específicos. Es decir, además de políticas denominadas como horizontales, que pretenden impulsar el desarrollo de todas las industrias con acciones que mejoren el medio ambiente de negocios, también se requiere de mecanismos que permitan crear nuevos mercados, mejorar los que ya existen y transformar la estructura de ciertos sectores productivos.
La Iniciativa se basa en evidencia histórica y reciente de los países que tomaron la decisión de convertirse en potencias industriales. La intervención de las políticas públicas de estos países no ha quedado exclusivamente en ser un mecanismo administrador, regulador y facilitador para el sector privado o para la apertura de mercados.
La Iniciativa plantea la implementación de nuevos mecanismos para que la banca de desarrollo y el sector financiero sirvan para fondear proyectos de inversión que detonen la innovación, con rendimientos en el largo plazo. Se propone que la banca de desarrollo financie a empresas con proyectos de innovación de alto impacto económico y que una parte de los rendimientos generados por las innovaciones sirvan para recapitalizar los portafolios de proyectos de inversión (en innovación) de la banca de desarrollo. Asimismo, la Iniciativa toma como base los casos de éxito internacional de agencias públicas orientadas a misiones específicas. Particularmente, instituciones enfocadas al financiamiento a largo plazo y al desarrollo de la innovación industrial.
Las políticas horizontales son un elemento importante para lograr los objetivos de la Iniciativa. Por ejemplo, la propuesta considera incentivar la incorporación de los recursos humanos calificados a las empresas, vincular las instituciones de educación pública con el sector industrial, diseñar instrumentos integrales de apoyo directo a las empresas (ej. estímulos fiscales) para proyectos de alto potencial innovador, entre otros.
En este último caso, el enfoque adopta la Iniciativa permite desarrollar programas de apoyo a las empresas evitando los errores que comenten las estrategias que actualmente operan. Por ejemplo, la propuesta establece las bases para constituir instrumentos de evaluación dinámica que definan qué programas de apoyo realmente impactan en el desarrollo industrial, crean nuevos empleos, generan altas expectativas de crecimiento a futuro , etc.
