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LECTURA 5
LA NARRATIVA DE LA CONSTITUCIÓN DE 1991
Obra: Intelectuales, Estado y Nación en Colombia De la guerra de los mil días a la Constitución de 1991 Miguel Ángel Urrego DIUC- Universidad Central (Páginas 211-219). Es necesario señalar previamente que la participación de los intelectuales en el proceso de legitimación de proyectos, gobiernos y medidas políticas no está carente de contradicciones. Por el contrario, se pueden generar roces y conflictos con el gobierno central, con los partidos tradicionales, con funcionarios de alto nivel, etcétera LA NARRATIVA DE LA CONSTITUCIÓN DE 1991 La Constitución de 1991 se ha erigido en un nuevo mito político que unifica e integra a los intelectuales reincorporados. La movilización de los académicos en torno a la elaboración de una narrativa de la Constitución ha permitido recuperar a una serie de pensadores que tras la crisis de la izquierda, el ascenso neoconservador y la supremacía de los economistas neolibera1es habían quedado sin referentes ideológicos fuertes. Dicho de otra manera, la Constitución logra recuperar para el Estado a unos intelectuales que
finalmente terminan legitimando la propuesta. Por esta razón, incluimos en este capítulo un breve comentario a las dinámicas inauguradas en 1991. El proyecto gavirista de acelerar la implementación del modelo neoliberal necesitó adecuar con urgencia las estructuras legales e institucionales del país a los requerimientos del capital internacional y la globalización neoliberal. Por ello hizo lo que parecía imposible: citar a una asamblea constituyente para que redactara una nueva Carta Magna (42). Hay que resaltar que la Constitución fue viable debido a la coincidencia de varios procesos, entre los cuales habría que señalar los siguientes: la presión de diversos sectores de la sociedad civil para crear un marco constitucional más acorde con las modificaciones generadas desde la década de los sesenta (43); un protagonismo fugaz con el cual se premiaba la reincorporación de movimientos insurgentes, especialmente el M -19, y el abandono de cualquier pretensión de lucha armada; las exigencias de corrientes del liberalismo, en particular las que se expresaron a través del diario El Espectador; la presencia de sectores populares organizados que demandaban la revisión del pacto social; la coincidencia de fracciones reformistas de los dos partidos en la búsqueda de un cambio en el orden jurídico (44). La propuesta era audaz porque en un mismo proceso intentaba legitimar el modelo económico y el proceso de paz con el M-19, evitar la radicalización de sectores populares y renovar algunas instituciones que no estaban acordes con las exigencias de la época. La composición de la asamblea constituyente reflejó la presencia de diversos sectores que buscaban dejar sentir su voz y de alguna manera plasmar en el texto constitucional su punto de vista sobre lo que era la nación y el Estado. En este sentido, la Constitución fue el resultado de los procesos de negociación y sometimiento de las diferentes fuerzas políticas. Eso no quiere decir, bajo ninguna circunstancia, que el gavirismo hubiese es- tado sometido alas demás grupos (45). Por el contrario, este sector salió beneficiado con la nueva Carta, pues, entre otras cosas, se consagró en ella la economía de mercado. Aparentemente se lograron algunos avances evidentes si se hace una comparación con la Carta de 1886. Generalmente se hace referencia, por ejemplo, a la consagración constitu- cional del carácter multiétnico y pluricultural de la nación y a una supuesta democratización de la sociedad. Sin embargo, tales hechos quedan eclipsados por las limitaciones concretas de la democracia y por la aplicación del recetario neoliberal. Lo particular es que quienes defienden la Constitución poseen un concepto sobre la democracia que no se ajusta a los procesos recientes y que, en otros casos, es muy frágil. Si partimos, por ejemplo, de considerar la noción de ciudadano en el sentido de sujeto libre, portador de derechos y obligaciones y fuente de legitimidad del orden político a partir de la concertación, con otros individuos libres, de las leyes y normas de convivencia, constatamos que en Colombia existen serias limitaciones. Pero si incluimos otros elementos en la definición, como lo hace Carvhalo, observaremos que lo que ha sucedido es todo lo contrario a lo que sugieren los apologistas de la Constitución del 91. En efecto, las condiciones materiales de existencia y la protección social se han debilitado dramáticamente, al igual que la seguridad de los ciudadanos (46). Esta
es una supuesta falta de “aplicación” de la Constitución. En un muy ligero escrito, carente de toda sustentación, Ricardo Sánchez sintetiza esta corriente de pensamiento (47). Un hecho especial de la coyuntura en la que se elaboró la Constitución fue que el gavirismo logró la movilización de importantes sectores de la clase media y de la inte1ectualidad. Éste fue un acontecimiento novedoso en aquel entonces pues difici1mente un gobierno había obtenido éxito en obtener un respaldo importante a una propuesta política (48). A partir de entonces comenzó a construirse una narrativa en torno a lo que para los apologistas de la Carta es el cambio más importante del siglo XX. Lo cual, a nuestro juicio, traduce la legitimación del proyecto político del gavirismo y, en consecuencia, del neoliberalismo. En esta visión hay varios errores. En primer lugar, pensar que una Constitución es la forma de lograr los cambios que el país demanda. Varias experiencias han demostrado que una nueva Carta Magna, aun si es elaborada por los sectores más disímiles, incluida la guerrilla reinsertada, no es condición suficiente para obtener transformaciones sustanciales de la política. En la época de la dictadura nacionalista militar en el Perú los golpistas promovieron la redacción de una Constitución y para ello organizaron una asamblea constituyente en la cual tuvieron participación destacados dirigentes populares e intelectuales. No obstante, los beneficios fueron mínimos y el país quedó inmerso en un conflicto de mayores proporciones (49). En segundo lugar, el reconocimiento de las minorías en el escenario político no puede reducirse a la popularidad alcanzada por Lorenzo Muelas en aquel entonces, ni al paternalismo de la mayoría mestiza. Por un lado, para 1991 el movimiento indígena ya llevaba varias décadas de lucha y organización y sus éxitos se debían más a esta tradición que al protagonismo en la asamblea. Además, el movimiento indígena no actuaba solo, existía un proceso de constitución de movimientos cívicos y populares que gestaban la inclusión de las minorías. Estos hechos han posibilitado el respaldo que importantes sectores de la población han brindado al movimiento indígena en las últimas elecciones. La popularidad de los candidatos de las etnias también debe interpretarse como parte de la expresión de cierto nivel de disidencia política y como un voto de castigo con el que los ciudadanos han decidido rechazar parcialmente a los partidos tradicionales. Tal actitud ha permitido igualmente el acceso de humoristas y artistas a los cargos de representación política y de otras expresiones de la mal denominada "antipolítica". En tercer lugar, se omite la caracterización del sector que impulsó la redacción de la Constitución y la explicación de ésta en el contexto de un proyecto político y económico. La mayor parte de los comentarios apologéticos sobre la Constitución del 91 olvidan mencionar a Gaviria como el máximo exponente del proyecto neoliberal y que la Carta era necesaria para la implementación de las medidas exigidas por lo que en la época se denominó la aceleración de la apertura. No se da una explicación de las relaciones existentes entre democracia y neoliberalismo. Es decir, se despoja de cualquier contenido político a la
política económica - y ya vimos la función del economista en los últimos años, la falsedad de su pretendida cientificidad- y se elaboran las explicaciones con un concepto ideal de democracia. Se dice que ésta se ha fortalecido debido a una mayor posibilidad de
El origen económico de la descentralización es explicado como el resultado de una variación en la política de gasto público. Los economistas definen el gasto público como
un espejo de la sociedad, en el que se refleja la estructura y la lógica de la administración pública, el desarrollo territorial, la orientación del Estado y su particular vinculación al proceso de acumulación y desarrollo; por lo que un cambio fundamental de éste tiene que estar acompañado por modificaciones en otros niveles, por ejemplo, en el de la administración pública. Desde mediados del siglo XX se han conocido dos modelos de gasto público: el estructuralista o cepalino, que va desde 1960 hasta mediados de los setenta, y el neoliberal, desde finales de los setenta hasta hoy en día. Estos modelos asignan al Estado un particular grado de intervención y requieren una intensidad específica de la descentralización. El modelo cepalino se caracterizó por un gasto público explícitamente ligado con objetivos del modelo de acumulación, el énfasis en el apoyo a ciertas actividades y un fortalecimiento del ejecutivo y la centralización. Fue el modelo cepalino el que se expresó en la reforma de 1968, especialmente en aspectos como: el fortalecimiento de la eficacia municipal, antes que la descentralización; la consolidación de la transferencia de parte o la totalidad de impuestos a las ventas y a la cerveza; la no redefinición de los niveles de la administración pública, y el establecimiento de una jerarquía evidentemente centralista. El modelo neoliberal conceptuó que la intervención y el tamaño del Estado debían reducirse notablemente, como garantía para una rea1liberación de las fuerzas económicas. Esto implicó una redefinición de la asistencia del gobierno (de las transferen- cias) a los departamentos y municipios; una reducción de los institutos del Estado y una privatización de los servicios públicos. Los puntos de ajuste fueron: el modelo presupuestal, él déficit fiscal Y el manejo del endeudamiento externo. Por ello, formalmente, la reforma ha tenido tres frentes de acción: el político (la elección popular de alcaldes), el económico (el incremento de las transferencias) y el administrativo (la descentralización y el nuevo régimen municipal y departamental). La reforma de los años ochenta tuvo como antecedentes inmediatos la reforma de 1968 (57) y la Constituyente de López Michelsen (58). Fue precisamente el intento de reforma de López el que inició formalmente el debate en tomo a la descentra1ización ad- ministrativa. Por ello, la reforma aparece en cierta medida como una "conclusión" natural de la mencionada propuesta, y no es para menos, porque a partir de esa coyuntura se multiplicaron los estudios, los modelos y los decretos. Durante la administración Turbay Ayala (59) se hicieron avances fundamentales (60), entre los cuales hay que mencionar: el Decreto 2273 de 1978, por medio del cual se creó el Consejo Nacional para la Descentralización Administrativa (61); el Decreto 2348 de 1980, que determinó la creación de los Consejos Regionales para la Descentralización Administrativa (62), y el Decreto 234 de 1981, por medio del cual se formó un comité para el estudio de la reforma constitucional del régimen político de las entidades territoriales (63). Fue en el contexto de la reforma de los años noventa que la descentralización encontró un marco constitucional adecuado. Sin embargo, ya se escuchan hoy opiniones de interesados en revisar la descentralización con el
tutela, por ejemplo; asimismo, en este proceso se dio la participación de diversos sectores de la sociedad -reinsertados, cristianos, partidos políticos y minorías étnicas-. No obstante, es necesario contextua1izar la reforma y señalar que hace parte de un proyecto político de los sectores neoliberales, y redimensionar así el sentido de la Constitución del 91”. NOTAS DEL TEXTO
- Véase un análisis del gobierno de Gaviria en Consuelo Ahumada, El modelo neoliberal y su impacto en la sociedad colombiana , Bogotá, El Ancora Editores, 1996.
- Es 10 que algunos han dado en denominar el desarrollo desigual y contradictorio entre la sociedad civil Y el Estado. Véase Ricardo Mosquera Mesa, "Los procesos culturales recientes en Colombia", en Imágenes y reflexiones de la cultura en Colombia -regiones, ciudades y violencia-. Memorias del Foro Nacional para, con, por, sobre, de cultura, Bogotá, Colcultura, 1991, pp. 25 Y ss.
- Desde los años setenta se venia hablando de una reforma constitucional, especialmente por parte de las fracciones orientadas por Alfonso López Michelsen y Álvaro Gómez Hurtado. Adicionalmente, sectores del bipartidismo ya habían dado el visto bueno a la elección popular de alcaldes y la descentralización administrativa.
- Marco Palacios resalta las vacilaciones y concesiones del máximo dirigente del M-19, Antonio Navarro, ante el gavirismo.
- Véase para el Brasil el estudio de José Murillo de Carvalho, Desenvolvimiento de la ciudadanía en Brasil, México, Fideicomiso de Historia-El Colegio de México-Fondo de Cultura Económica, 1995. Este parte de una visión más amplia de la ciudadanía. El autor considera como elementos constitutivos de la noción los derechos políticos, sociales y civiles.
- En un texto muy frágil (Criticas y a1temativas las izquierdas en Colombia, Bogotá, Editorial La Rosa Roja, 2001), Ricardo Sánchez sintetiza la idea de los apologistas de la Constitución de
- Estamos haciendo referencia al movimiento de la “séptima papeleta”.
- En la asamblea constituyente del Perú, que citaron los militares nacionalistas golpistas, participaron dirigentes del movimiento campesino y voceros de diferentes sectores políticos.
- Un reciente ejemplo de manipulación fue la difusión, días antes de las elecciones, de una fotografía de Manuel Marulanda y el candidato Andrés Pastrana, que luego se denominó el voto de las FARC.
- Roger Bartra llama la atención de las contradicciones de las elecciones de 1994 en México, que resultaron ser una de las más masivas de la historia reciente y en las que se eligió a uno de los presidentes más autoritarios. Roger Bartra, "Las ironías de la victoria", en Laura Baca Olamendi e Isidro H. Cisneros (comp.), Los intelectuales y los dilemas políticos en el siglo XX, t. 1, México, FLACSO-Triana Editores, s.f., pp. 27 Y ss. Esta reflexión es útil para Colombia, pues Álvaro Uribe es el próximo presidente.
- Álvaro Gómez Hurtado, Políticas para un país en vías de desarrollo, Bogotá, Italgraf, 1973, pp. 112-119. 53. Ibíd., p. 116.
- Gómez Hurtado utiliza para el primer caso la noción de Estado gendarme y para el segundo la de Estado intervencionista. Ibíd., p. 119.
- Ibíd., p. 131.
- De Jaime Castro, véase: Hacia la democracia local. Un nuevo régimen departamental y municipal, Bogotá, Breviarios Colombianos- Ediciones Banco de la República, 1981 y "Reforma Política 1982-19868, en Economía Colombiana, No. 182, Bogotá, junio de 1986.
- Sobre el particular, véase Presidencia de la República, La Reforma Administrativa de 1968, Bogotá, Imprenta Nacional, 1970.
- Hacemos énfasis en el proceso de las últimas décadas. Para una consideración más amplia en términos del papel del municipio y de la dualidad centralismo-federalismo, véanse Guillermo León Escobar, "Entre el centralismo y el federalismo", en Alcaldes, Concejales Y ciudadanos. Manual para el municipio Colombiano, Fundación Simón Bolívar-Instituto de
Estudios Políticos, Bogotá, 1984, capítulo II, y Álvaro Tirado Mejía, Descentralización Y centm1ismo en Colombia, Bogotá, Oveja Negra, 1983, anexo n, en el cual se hace una selección de textos sobre la descentralización desde 1886, y anexo 111, aquí aparecen las normas constitucionales sobre el tema desde la Constitución de Cúcuta.
- Sobre el tema de la concepción acerca de la descentralización y las bases legales para su ejecución durante la administración Turbay, véase en Jorge Mario Eastman, Hacia la descentralización real. Memoria 1981-1982, Bogotá, Colección Legis1ación, Doctrina y Jurisprudencia-Ministerio de Gobierno, 1982, capitulo 2, .Objetivos básicos de la descentralización" y capitulo 3, "Bases para la descentralización".
