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I. EL PODER EJECUTIVO:
a) La función ejecutiva en la Constitución Nacional y en la realidad contemporánea. En el ámbito clásico de la doctrina de la división o separación de las funciones gubernamentales, las atribuciones del Poder Ejecutivo suelen ser presentadas y limitadas a las de un mero ejecutor de las leyes del Congreso y de las sentencias pronunciadas por los magistrados judiciales. Pero sin mengua de la importancia de dicha función, las atribuciones reales del Poder Ejecutivo debido a su liderazgo político son mucho más amplias, como consecuencia de su extensión dinámica a la gestión y administración de los asuntos públicos, a la conducción de las relaciones internacionales, al ejercicio de funciones colegislativas y de muchas otras que no superan los límites constitucionales. Las dificultades para concretar una enumeración completa y detallada de las funciones del Poder Ejecutivo son insuperables. En gran medida, ello obedece a la génesis del Poder Ejecutivo moderno y a la implementación de la doctrina de la separación de los roles del gobierno que son asignados a diversos órganos. Quedó así en manos del tradicional titular del órgano ejecutivo la función de hacer cumplir los actos de los restantes órganos del gobierno y un poder residual sumamente elástico que comprende innumerables aspectos de índole política y administrativa. A partir de mediados del siglo XX, el ensanchamiento de las atribuciones clásicamente reconocidas al órgano ejecutivo se operó en detrimento de los órganos legislativo y judicial. La delegación de facultades legislativas en el órgano ejecutivo y el reconocimiento de su potestad para legislar mediante la emisión de decretos de necesidad y urgencia acrecientan el rol del Poder Ejecutivo en la estructura gubernamental. De igual manera, el ejercicio de funciones jurisdiccionales por el órgano ejecutivo, sin perjuicio de su revisión posterior por el Poder Judicial, revelan una tendencia hacia la concentración del poder. Ante esa realidad jurídica y política, se procura incrementar las potestades de control de los restantes estamentos del gobierno para evitar, en definitiva, una absoluta concentración del poder, con su secuela inevitable de ejercicio abusivo en detrimento de la libertad y dignidad del hombre. A igual finalidad responde el implante de nuevos controles intraórgano en el ámbito del órgano ejecutivo. La conveniencia y necesidad de incrementar la cantidad y funciones de los organismos de control y autocontrol, frente a esta expansión del Poder Ejecutivo, es particularmente recomendable en los países latinoamericanos, tan proclives al caudillismo y a las dictaduras presidenciales. Su liderazgo. El órgano ejecutivo del gobierno se puede manifestar bajo diversas modalidades. Se presentan fórmulas intermedias, algunas de las cuales son de compleja tipificación empírica, como acontece con el neopresidencialismo, el neoparlamentarismo y aquellas de carácter mixto en función de la naturaleza de los actos que se ejecutan. Presidencialismo y parlamentarismo. Presidencialismo El presidencialismo concentra la función ejecutiva en un órgano independiente del legislativo y judicial. Puede ser puro o atenuado. También unipersonal o colegiado. En el presidencialismo puro, el titular del órgano ejecutivo carece, virtualmente, de controles internos o intraórgano. Al igual que en el presidencialismo atenuado y mixto existe una clara separación entre los tres órganos del gobierno, aunque ella es más intensa en algunos sistemas políticos, tal como acontece en los Estados Unidos. Los
ministros o secretarios de Estado son simples colaboradores o consejeros del órgano presidencial ejercido por una persona que es elegida, directa o indirectamente, por los ciudadanos. Es atenuado cuando, si bien el órgano ejecutivo es unipersonal en cuanto a su titularidad, los ministros disponen de medios constitucionales para controlar la actuación del presidente mediante el refrendo y la legalización de sus actos. Se gesta, de tal manera, un control intraórgano que tiene más relevancia política que jurídica, pese a estar previsto en los textos constitucionales. Ello obedece a que tanto el nombramiento como la remoción discrecional de los ministros son potestad exclusiva del presidente. Las diferencias fundamentales que existen entre un sistema presidencialista y el parlamentario son las siguientes:
- En los sistemas parlamentarios, la separación de las funciones del gobierno es mucho más tenue que en los regímenes presidencialistas y existe una real preeminencia del parlamento sobre el órgano ejecutivo cuya intensidad es variable. Hay una estrecha unión entre el parlamento y el órgano ejecutivo. En cambio, en los sistemas presidencialistas, el equilibrio y la independencia entre los órganos gubernamentales son mucho más claros e intensos.
- En los sistemas parlamentarios la constitución y subsistencia del titular del órgano ejecutivo dependen de la voluntad del parlamento. A través del voto de censura o la negativa del voto de confianza, la continuidad del titular del órgano ejecutivo está condicionada a la conformidad del parlamento. En los sistemas presidencialistas, la continuidad en su cargo por parte del presidente no puede ser alterada por el órgano legislativo, salvo a través del mecanismo del juicio político, cuyo contenido es mucho más específico y limitado que el del voto de confianza o censura.
- En los sistemas parlamentarios, como regla general, el gabinete que con su titular ejerce la función ejecutiva del gobierno está integrado con miembros del parlamento. En los sistemas presidencialistas los integrantes del órgano legislativo no pueden ser designados para ejercer cargos ejecutivos del gobierno en forma simultánea.
- El gabinete, que está integrado por el primer ministro y sus ministros, es una proyección del parlamento frente al cual responde políticamente en forma solidaria, aspecto este último que no se presenta en el presidencialismo.
- En los sistemas parlamentarios el órgano ejecutivo no es unipersonal. Junto al primer ministro, que reviste el carácter de jefe de gobierno, comparte el ejercicio de la función ejecutiva un jefe de Estado políticamente irresponsable con el título de presidente, en los regímenes republicanos, o de rey en los regímenes monárquicos. Por su parte, en los sistemas presidencialistas, el órgano ejecutivo es unipersonal.
- En los sistemas parlamentarios el jefe de Estado puede disolver el parlamento, mientras que en los sistemas presidencialistas el grado de separación existente entre los órganos del gobierno priva al presidente de una facultad similar frente al órgano legislativo.
- En los sistemas parlamentarios, el primer ministro es designado por el jefe de Estado a propuesta del parlamento, o bien en forma directa por el propio parlamento. A su vez, el jefe de Estado en los regímenes parlamentarios republicanos también es designado generalmente por el parlamento, cuyos componentes son los únicos que revisten un mandato conferido por elección popular. En cambio, en los sistemas presidencialistas, el titular del órgano ejecutivo es elegido, en forma directa o
candidatos a vicepresidente. Un juego de tales listas se remitía al presidente del Senado. El escrutinio era realizado por las Cámaras del Congreso reunidas en Asamblea con un quórum de las tres cuartas partes de la totalidad de los miembros del Congreso. Resultaba elegido, para cada cargo, el candidato que obtenía la mayoría absoluta de votos. Si ningún candidato obtenía esa mayoría la elección del presidente o vicepresidente quedaba a cargo de la Asamblea, que debía pronunciarse por los dos candidatos más votados. Asimismo, si por el voto de los electores la primera mayoría estaba integrada por tres o más candidatos por haber obtenido igual número de votos, o si la segunda mayoría correspondía a dos o más candidatos y la primera a uno solo, la Asamblea debía elegir presidente o vicepresidente a uno de ellos por mayoría absoluta de votos. Realizada la primera votación por la Asamblea, si ningún candidato obtenía la mayoría absoluta, se realizaba una segunda elección limitada a los dos o más candidatos que habían obtenido más votos en la primera elección. Si después de esta segunda elección había un empate entre dos o más candidatos, se efectuaba una tercera elección, y si subsistía el empate, correspondía al presidente del Senado elegir a uno de ellos como presidente o vicepresidente de la Nación Argentina. En todas las elecciones realizadas bajo la vigencia de este sistema indirecto, los presidentes fueron designados por el voto de la mayoría absoluta de los electores. Si bien teóricamente la elección directa del presidente resulta aparentemente más democrática, sus bondades dependen del grado de cultura cívica alcanzado por la ciudadanía y los partidos políticos. Caso contrario, presenta el inconveniente de poder desembocar en una crisis política en la cual graviten factores de corrupción; puede conducir a una división política de la sociedad forjada por bandos irreconciliables; y además deteriora la legitimidad del sistema cuando el voto se emite con ligereza o irreflexión. Sin embargo, al igual que en los Estados Unidos pero en un grado mucho mayor, el sistema de elección indirecta quedaba desvirtuado por el mandato imperativo otorgado por los partidos políticos a los electores. Esto afectaba la elección indirecta y sus bondades, tornando inútil su complejo mecanismo. De todos modos, esta falla no es propia del sistema, sino de su desnaturalización por obra de los protagonistas políticos. Es así que, en los Estados Unidos, con frecuencia se advierte que los electores de un Estado local, enrolados en el partido Demócrata o parte de ellos, votan por el candidato Republicano, o viceversa. Esto obedece a la estructuración abierta y libre que tienen los partidos políticos en ese país, que carecen de una conducción centralizada e intensa en el orden nacional como la que presentan los partidos políticos argentinos. Elección presidencial en la Constitución La reforma constitucional de 1994 modificó sustancialmente el sistema electoral para designar al presidente y vicepresidente de la Nación. Estableció un mecanismo de elección directa. Los únicos antecedentes que se habían registrado en el país fueron la Constitución de 1949 y la inconstitucional reforma realizada en 1972 por el gobierno de facto. En ambos casos, el presidente y vicepresidente eran elegidos directamente por los ciudadanos. En el primero de ellos, por simple mayoría de votos. En el segundo, por
mayoría absoluta de votos y, si ningún candidato obtenía esa mayoría, se realizaba una segunda elección directa de la que participaban los dos candidatos que habían obtenido más votos en la primera. El art. 94 de la Constitución establece que el presidente y vicepresidente de la Nación serán elegidos directamente por el pueblo. La elección es por fórmula (arts. 96, 97 y 98 Constitución Nacional), y resulta electa la que obtiene, por lo menos, el 45% de los votos afirmativos válidamente emitidos, o el 40% de esos votos siempre que registre una diferencia mayor del 10% de votos respecto de la fórmula que le sigue en el número de votos (art. 98 CN). Ese porcentaje del 10% se determina sobre la totalidad de los votos válidos emitidos afirmativamente en el proceso electoral, y no solamente sobre los que favorecieron a las dos fórmulas más votadas. Por votos válidos afirmativos se entiende todos aquellos cuya validez no fue desestimada y que se pronunciaron por una fórmula determinada. Quedan al margen los votos anulados y los votos en blanco. Si ninguna de las fórmulas alcanza la mayoría prevista por los arts. 97 y 98 de la Constitución, la Ley Fundamental dispone que, dentro de los treinta días de la elección, corresponderá realizar una segunda elección en la cual participarán las dos fórmulas más votadas en el curso de la primera (art. 96 Constitución Nacional). La elección presidencial se debe realizar dentro de los dos meses anteriores a la conclusión del mandato presidencial en ejercicio y, a tal fin, todo el territorio nacional será un distrito único (arts. 94 y 95 CN). La Constitución dispone que la elección será por fórmula presidencial, integrada por candidatos a presidente y vicepresidente. Cada partido político deberá presentar una fórmula única que, conforme al art. 148 de la ley 19.945 —Código Electoral Nacional — , es indivisible. Esto significa que los ciudadanos cuando votan no pueden modificar la conformación de las fórmulas. Consideramos que no se trata de una exigencia constitucional y que no habría reparos para que, por una nueva ley electoral, se faculte a los ciudadanos para integrar esas fórmulas siempre que estén constituidas por un candidato a presidente y otro a vicepresidente que, con tal carácter, fueron nominados por los partidos políticos que participen del proceso electoral. De todos modos, en este caso, el escrutinio no sería por persona sino por fórmula presidencial. El art. 153 de la ley 19.945 establece que, en caso de muerte o renuncia de cualquiera de los candidatos de la fórmula que haya sido proclamada electa, se aplicará lo dispuesto por el art. 88 de la Constitución que prevé la acefalía. La convocatoria a una nueva elección está prevista en el art. 154 del Código Electoral si mueren los dos candidatos de cualquiera de las dos fórmulas más votadas en la primera vuelta electoral y antes de producirse la segunda. En cambio, si se opera la renuncia de los dos candidatos de una de las dos fórmulas más votadas, se proclamará electa a la restante (art. 155). Esta solución la calificamos de inconstitucional porque sería posible consagrar una fórmula que hubiera obtenido un 2 2% de los votos, porcentaje que dista del exigido por los arts. 97 y 98 de la Constitución. La irrazonabilidad constitucional de esta última alternativa quedó claramente expuesta en los comicios presidenciales de 2002. Ninguna de las fórmulas presidenciales obtuvo la mayoría de votos requerida por la Constitución para evitar una segunda vuelta electoral. Si fallece uno de los candidatos de cualquiera de las dos fórmulas más votadas en la primera vuelta electoral, el partido o alianza que propuso a ese candidato deberá
- Haber nacido en el territorio argentino, o en caso de haber nacido en el extranjero, ser hijo de un ciudadano nativo y haber ejercido la opción para ser de nacionalidad argentina. Al considerar la equiparación constitucional entre los argentinos nativos y por opción, entendemos que no hay reparos para que sea elegido presidente un individuo nacido en el extranjero que, a su vez sea hijo de un argentino por opción siempre que hubiera ejercido esa ciudadanía, al igual que su hijo, al menos seis años antes de la elección presidencial. La cláusula del art. 89 ha sido cuestionada cuando se trata de una persona nacida en el extranjero cuyos padres, o algunos de ellos, es argentino naturalizado. El cuestionamiento se basa en la interpretación asignada a los tratados internacionales sobre derechos humanos que vedan la interpretación restrictiva de estos últimos. No compartimos esa interpretación al considerar la claridad del texto de la Ley Fundamental y el principio que impone su supremacía normativa. De todos modos, se plantea una cuestión dudosa respecto de los hijos argentinos naturalizados que, nacidos en el extranjero, fueron concebidos cuando sus padres residían en el territorio nacional. Si se considera que la existencia de la persona comienza en el momento de su concepción (art. 4º de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y reserva formulada por el art. 2º de la ley 23.849 al art. 1º de la Convención sobre los Derechos del Niño), se podría entender que la referencia constitucional al nacimiento se refiere al momento en que comienza la vida de una persona y que ella, si fue concebida en territorio argentino, reviste la calidad de argentino nativo.
- Las demás calidades exigidas para ser elegido senador nacional (art. 55 Constitución Nacional). 2.1) Tener 30 años de edad al momento de la elección. 2.2) Una renta anual de dos mil pesos fuertes o una entrada equivalente. 2.3) Tener seis años de antigüedad en la ciudadanía argentina. Esta condición adquiere particular relevancia como consecuencia de la distinción que efectúa el art. 75, inc. 12, entre los conceptos de nacionalidad y ciudadanía. Consideramos que, cuando se trata de un argentino por opción, ella se debe haber concretado antes de los seis años de la elección presidencial. 2.4) El art. 55 de la Constitución exige, como condición para ser elegido senador, ser natural de la provincia que lo elija o tener dos años de residencia inmediata en ella. Entendemos que la cláusula del art. 55 se debe relacionar con la del art. 89. Así, si se trata de un ciudadano nacido en el territorio argentino, se cumple con el requisito del art. 55 y no es aplicable la exigencia de la residencia. Pero si se trata del hijo de un ciudadano nativo nacido en el extranjero, además de optar por la ciudadanía argentina, es condición que tenga asentado su domicilio habitual en el territorio del país con dos años de antelación, por lo menos, a su elección como presidente. La continuidad de domicilio no se interrumpe con las ausencias temporales por asuntos públicos o privados. Con respecto a las condiciones de elegibilidad, ellas no pueden ser ampliadas por el Congreso, ni siquiera mediante la reglamentación del principio de idoneidad impuesto por el art. 16 de la Constitución. El único órgano habilitado para apreciar la idoneidad técnica y ética de los candidatos es el pueblo integrado en el cuerpo electoral. Sin embargo, por razones de inhabilidad política, no pueden ser elegidos presidente aquellos individuos que están purgando una condena penal o quienes fueron sancionados con una pena principal o accesoria que les impide ejercer cargos públicos durante el lapso de la condena. Otro tanto quienes están comprendidos por la
inhabilidad establecida por el art. 36 de la Constitución o, en el caso del art. 60, cuando la remoción de un cargo público esté acompañada por la sanción que lo declare incapaz de ocupar algún empleo de honor, confianza o a sueldo de la Nación. También están inhabilitados quienes, por sentencia judicial, en causa civil o penal, están suspendidos para el ejercicio de derechos políticos. Las condiciones previstas por la Constitución para la elección de presidente y vicepresidente de la Nación se extienden a los funcionarios que son convocados para ejercer el cargo presidencial en caso de acefalía. Remuneración e incompatibilidades El art. 92 de la Constitución establece que el presidente y vicepresidente percibirán una remuneración pagada por el Tesoro de la Nación. Esa remuneración no puede ser alterada en el período de sus nombramientos, pero no está exenta del impuesto a las ganancias a menos que la ley fiscal disponga lo contrario. La remuneración del presidente y vicepresidente la establece por ley el Congres o y ella no puede ser aumentada o reducida. Como excepción a este principio, se admitió en épocas de aguda inflación que ella podía ser aumentada para posibilitar la intangibilidad de su poder adquisitivo. El art. 92 de la Ley Fundamental dispone que, durante la vigencia de su mandato, el presidente y vicepresidente no podrán ejercer otro empleo, ni recibir otro emolumento de la Nación o de las provincias. Esta cláusula constitucional se traduce en una incompatibilidad absoluta en el ejercicio de la presidencia y vicepresidencia con cualquier otro cargo gubernamental, tanto en el ámbito nacional como provincial, municipal o en una entidad supraestatal. La incompatibilidad también se proyecta en forma absoluta sobre las actividades privadas. Podrá ser accionista o titular de empresas, pero no podrá participar en la gestión de ellas, aunque sí en la administración de sus bienes propios o conyugales. Tampoco podrá ejercer profesiones liberales, salvo en salvaguarda de sus propios derechos. Si las incompatibilidades son anteriores a la elección presidencial, la persona elegida debe remediarlas antes de asumir el cargo. Si se presentan con posterioridad, configurarán un acto irregular susceptible de generar la sustanciación de un juicio político. Duración del mandato y reelección presidencial Antes de la reforma constitucional de 1994, la Ley Fundamental establecía que el presidente y vicepresidente duraban en sus cargos seis años y que no podían ser reelegidos sino con un intervalo de un período. Cumpliendo fielmente esta cláusula constitucional, fueron factibles las reelecciones de Julio A. Roca, después de doce años de haber cesado su mandato, y la de Hipólito Yrigoyen, tras la conclusión del período presidencial de Marcelo T. de Alvear. La fuente de esta disposición fue el Proyecto de Constitución de Alberdi. El autor expresaba que una reelección inmediata distorsionaba la esencia de un sistema republicano, porque siempre un presidente dispondrá de los medios necesarios para obtener la reelección para transformar un mandato de seis años en uno de doce. Posteriormente, Alberdi rectificó su pensamiento y sostuvo que, si tuviera que redactar nuevamente aquella cláusula, prohibiría de manera absoluta toda reelección, incluso después de haber transcurrido el intervalo de seis años, porque "toda
Ante el anuncio de Duhalde sobre la presentación de su renuncia para ser efectiva a partir del 25/5/2003, y la conveniencia de convocar de manera anticipada la elección presidencial, el 28/11/2002 fue sancionada la ley 25.716 modificatoria del régimen de acefalía. Su art. 4º establece que si la acefalía se produce cuando ya existe un presidente electo, éste deberá asumir el cargo acéfalo y ejercer el órgano ejecutivo hasta la terminación del mandato para el cual fue elegido. Añade que el lapso para completar la acefalía no será considerado a los efectos de la prohibición impuesta por el art. 90 de la Constitución respecto a la reelección. Sobre la base de esta norma reglamentaria, y de jerarquía inferior a la Ley Fundamental, Néstor Kirchner asumió la presidencia el 25/5/2003 con mandato hasta el 10/12/2007 y la posibilidad de ser reelecto hasta el 10/12/2011. Aquí se advierten dos violaciones constitucionales. Una es la de fijar un período presidencial de cuatro años y siete meses por ley. La otra es permitir la eventual reelección de Kirchner con desconocimiento de las cláusulas contenidas en los arts. 90 y 91 de la Ley Fundamental. El vicepresidente de la Nación: La Constitución prevé, como reemplazante natural del presidente de la República, a un vicepresidente que es elegido juntamente con aquél (arts. 89 a 93). Para su elección, debe reunir todas las condiciones que la Constitución impone al presidente; no lo deben alcanzar las incompatibilidades establecidas para éste último; y debe recibir una remuneración a cargo del Tesoro de la Nación. ¿Qué órgano del gobierno integra el vicepresidente? Desde ya, y a diferencia de lo que acontece en los sistemas parlamentarios, la jefatura de nuestro órgano ejecutivo es unipersonal. Tal es lo que resulta de nuestra doctrina constitucional y del art. 87 que, de manera categórica, expresa que "El Poder Ejecutivo de la Nación será desempeñado por un ciudadano con el título de presidente de la Nación Argentina". Consideramos que el vicepresidente también integra el Poder Ejecutivo porque, sin mengua de las funciones que le asigna la Constitución, su rol fundamental es el de sustituir, temporal o definitivamente al presidente en la jefatura del Poder Ejecutivo cuando se presenta alguna de las hipótesis del art. 88 de la Ley Fundamental. Por ende, para su elección debe reunir todas las condiciones que la Constitución le impone al presidente; no lo deben alcanzar las incompatibilidades establecidas para éste último; y debe recibir una remuneración del Tesoro de la Nación. Pero, si bien integra el Poder Ejecutivo, disfruta de plena independencia para ejercer las funciones que le asigna la Ley Fundamental. Así como el vicepresidente no puede interferir la labor del presidente, éste tampoco puede limitar las potestades constitucionales de aquél. La Constitución le atribuye dos funciones fundamentales:
- Ejercer la presidencia del Senado.
- Reemplazar al presidente de la Nación en los supuestos del art. 88. Si bien la segunda de tales funciones es potencial, no acontece lo propio con la primera. El art. 57 de la Ley Fundamental dispone que el vicepresidente de la Nación es el presidente del Senado federal, con todas las prerrogativas propias del cargo. El otorgamiento de esa función respondió al propósito de preservar la igualdad de las provincias en el Senado y evitar así que alguna de ellas pudiera tener un rol dominante sobre las restantes por ser investido como presidente del cuerpo alguno de sus representantes o para evitar que algún senador por ser presidente del cuerpo estuviera privado del derecho a votar, salvo si se produjera un empate.
El vicepresidente ejerce la presidencia del Senado, pero no integra propiamente dicho órgano. No puede ser objeto de las correcciones o remoción que establece el art. 66 ni del desafuero citado en el art. 70. Su remoción tampoco puede ser dispuesta por el titular del Poder Ejecutivo, como acontece en el caso de los ministros y del Jefe de Gabinete. Ella sólo puede concretarse por la vía del juicio público que imponen los arts. 53, 59 y 60 de la Constitución. Sus atribuciones, como presidente del Senado, no son meramente formales. Son funciones administrativas o de orden interno. En el curso de las sesiones, no puede discutir ni opinar sobre los temas objetos de debate o deliberación. No tiene voz ni voto, salvo en caso de producirse un empate, en cuyo supuesto la Constitución lo habilita para votar (art. 57). Su presidencia del Senado se suspende, transitoria o definitivamente, cuando asume la jefatura del Poder Ejecutivo, o cuando es sometido a juicio público —político— el presidente de la República. La facultad de dirimir un empate mediante la emisión del voto puede tener particular relevancia en el proceso legislativo. Es una potestad que los constituyentes quisieron otorgar únicamente al vicepresidente, pero no al presidente provisorio del Senado que lo conduce en ausencia de aquel funcionario. El principio de igualdad de las provincias, y desde 1994 de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, que rige la integración del Senado, no permite otorgar un voto adicional al representante de alguna de ellas. Sin embargo, la práctica política se apartó de esta interpretación constitucional. El 17/9/1959, el Senado resolvió que cuando su presidencia sea ejercida por un senador, "corresponde que el mismo vote en las cuestiones sometidas a resolución de la Cámara, ejerciendo en caso de empate en la votación el derecho de decidir la misma, conforme a lo dispuesto por el art. 173 del reglamento". A partir de entonces, fue modificado el Reglamento del Senado otorgando, en caso de empate en la votación, un voto adicional al senador que ejerce su presidencia. Esta anomalía podría resultar sensiblemente reducida si, al quedar vacante el cargo de vicepresidente, se convocara inmediatamente a una elección para su cobertura. Sin embargo, en nuestra historia constitucional, la única vez que se procedió a la cobertura del cargo de vicepresidente fue en 1953. Con motivo del fallecimiento de Hortensio Quijano, fue elegido Alberto Tesaire. La segunda función del vicepresidente consiste en ejercer la titularidad del órgano ejecutivo, ya sea en forma transitoria o definitiva, en caso de enfermedad, ausencia de la Capital, muerte, renuncia o destitución del presidente. A esas circunstancias se añade la causal de inhabilidad citada por el art. 88 de la Constitución. En caso de muerte del presidente, la titularidad del Poder Ejecutivo la asume el vicepresidente previa comunicación al Congreso. Si el presidente renuncia a su cargo, la asunción del vicepresidente está condicionada a que el Congreso acepte aquélla, reunidas ambas Cámaras en Asamblea (art. 75, inc. 21, CN). En caso de enfermedad el presidente, previa comunicación al Congreso, pondrá en posesión del cargo al vicepresidente. Si bien el art. 88 de la Constitución prevé la asunción por el vicepresidente cuando el titular del órgano ejecutivo se ausenta de la Capital, mediante una interpretación dinámica de la Ley Fundamental y por aplicación de su art. 99, inc. 18, se entiende que aquélla solamente se produce cuando el presidente se ausenta del territorio de la Nación.
El art. 88 de la Constitución también prevé la inhabilidad del presidente, como una causal independiente de la remoción, determinante de la cesación definitiva en su cargo. Algunos autores consideran que si la inhabilidad constituye una hipótesis de mal desempeño del cargo, la cesación en el cargo se debe operar por la vía del juicio político. Pero si responde a razones ajenas a la voluntad del presidente, como sería una enfermedad grave e irreversible, física o psíquica, que le impide proseguir en el ejercicio del cargo, el Congreso puede disponer su cesación en él y su sustitución por el vicepresidente o, en su defecto, aplicar la Ley de Acefalía. Consideramos que la única vía posible para remover al presidente en caso de inhabilidad o incapacidad es el juicio político. Si aceptamos que la negativa del presidente a presentar su renuncia o pedir una licencia, cuando padece una grave enfermedad, es un acto que se traduce en un ejercicio irresponsable del cargo, debemos admitir que, de manera real o potencial, trae aparejado un mal desempeño aunque no medie dolo o culpa. El art. 53 de la Constitución hace referencia a "causas de responsabilidad" y una de ellas es la permanencia voluntaria y empecinada de una persona que carece, definitivamente o de manera transitoria, de las cualidades mínimas necesarias para conducir la administración de los negocios públicos. Sin embargo, merced a una interpretación flexible de los arts. 53 y 60 de la Constitución, entendemos que, si la inhabilidad es transitoria, el Senado podría limitar su pronunciamiento a la suspensión y hasta tanto se superen las causas de la inhabilidad. El procedimiento del juicio político es el único que ha previsto la Ley Fundamental para remover al presidente y si bien es cierto que fue establecido para concretar su destitución, no habría reparos para que su aplicabilidad se extendiera a los casos de inhabilidad o incapacidad. Consideramos que la hipótesis de inhabilidad propiamente dicha solamente se presenta en aquellos casos en que un juez disponga su incapacidad civil por aplicación de los arts. 141 o 152 bis, incs. 1º y 2º, del Código Civil. En tales casos, la incapacidad civil queda equiparada, en cuanto a sus efectos, a la muerte o renuncia del presidente. Pero, sin esa previa declaración judicial, el Congreso no podría inhabilitar al presidente, sino sólo proceder a su remoción por vía del juicio político y sobre la base de la causal de mal desempeño del cargo. Entendemos que no hay acefalía propiamente dicha cuando quien ejercía la presidencia de la República es reemplazado por el vicepresidente porque, precisamente, una de las funciones que le asigna la Constitución es la de ejercer la titularidad del órgano ejecutivo cuando, en forma transitoria o definitiva, no lo haga quien fue elegido presidente. En tal caso, la titularidad ordinaria del órgano ejecutivo no queda vacante, y ella debe ser ejercida por el vicepresidente hasta la conclusión del mandato presidencial. El primer caso de acefalía parcial en nuestro proceso constitucional se verificó el 2/1/1868 cuando falleció el vicepresidente Marcos Paz. Estaba a cargo de la presidencia debido a que Bartolomé Mitre comandaba las tropas aliadas en la guerra contra el Paraguay. Como el Congreso se hallaba en receso, los ministros del Poder Ejecutivo Lucas González, Guillermo Rawson, Marcelino Ugarte y José Evaristo Uriburu acordaron emitir una resolución para disponer que, hasta tanto Mitre retornara para hacerse cargo del Poder Ejecutivo, su ejercicio quedaba a cargo de ellos para dictar los actos que fuesen indispensables para el funcionamiento regular de la administración. Al reasumir el cargo presidencial, el 18/1/1868, Mitre ratificó los actos de sus ministros.
Ese hecho determinó la sanción, el 19/9/1868, de la ley 252 de Acefalía. Mediante ella se reglamentó el art. 88 de la Constitución, que contempla las siguientes hipótesis:
- Si el presidente deja de ejercer su cargo, en forma definitiva o transitoria, siempre será sustituido por el vicepresidente.
- Si el presidente deja de ejercer su cargo transitoriamente y no puede ser sustituido por el vicepresidente, el Congreso por ley determinará qué funcionario ejercerá el cargo presidencial hasta que reasuma sus funciones el presidente o hasta que el cargo presidencial pueda ser ejercido por el vicepresidente.
- Si el presidente y vicepresidente dejan de ejercer sus cargos en forma definitiva, el Congreso por ley determinará qué funcionario ejercerá la presidencia hasta que un nuevo presidente sea electo. La ley 252 establecía que, en caso de acefalía, por falta de presidente y vicepresidente, el Poder Ejecutivo sería desempeñado por el presidente provisorio del Senado. A falta de éste, por el presidente de la Cámara de Diputados y, a falta de ambos, por el presidente de la Corte Suprema de Justicia. En estos casos, el funcionario convocado para ejercer el Poder Ejecutivo debía, dentro de los treinta días a su instalación en el mando, llamar a una nueva elección de presidente y vicepresidente. Pero si la inhabilidad del presidente y vicepresidente fuera transitoria, ejercía el Poder Ejecutivo hasta la conclusión de esa inhabilidad o, en su caso, del mandato presidencial. En 1975 fue sancionada la ley 20.972 que derogó a la ley 252 y que a su vez fue modificada, el 28/11/2002, por la ley 25.716. El régimen legal vigente reproduce el de la ley 252 respecto al desempeño transitorio de la presidencia. Pero, a diferencia de aquélla, no impone una convocatoria para la elección popular del presidente y vicepresidente, sino que faculta al Congreso, reunido en Asamblea, para nombrar a un presidente por mayoría absoluta de votos y sobre la base de un quórum compuesto por las dos terceras partes de la totalidad de los miembros de cada una de las Cámaras. En tal caso, la designación debe recaer sobre alguna persona que, al tiempo que reúne las cualidades para ser titular del Poder Ejecutivo, ejerza el cargo de senador nacional, diputado nacional o gobernador de provincia. Esta designación puede no ser provisoria sino definitiva, y el mandato de la persona electa se extiende hasta la conclusión del período presidencial en cuyo curso se produjo la acefalía. Tal solución se impone porque, si se pretendiera generar un nuevo período presidencial otorgando un mandato de cuatro años a la persona designada por la Asamblea, se estaría soslayando el principio de la elección popular previsto por los arts. 94 y 98 de la Ley Fundamental. Por el contrario, si se limitara el mandato de la persona designada al imponerle el deber de convocar a elección de presidente y vicepresidente, carecería de sentido la modificación introducida en este aspecto a la ley 252. Esa fue la voluntad del legislador, aunque entendemos que no se compadece con el texto del art. 88 de la Constitución. Por otra parte, el art. 6º de la Ley de Acefalía distingue la situación del funcionario que asume provisoriamente la presidencia al producirse la vacancia del órgano ejecutivo, de aquel que es designado por la Asamblea Legislativa. El primero actúa con el título de presidente provisorio del Senado o, según el caso, de presidente de la Cámara de Diputados o de presidente de la Corte Suprema de Justicia, con el agregado de "en ejercicio del Poder Ejecutivo". En cambio, el segundo es "designado para ejercer la Presidencia de la República" y debe prestar el juramento que el art. 93 de la
funciones ejecutivas han jerarquizado la labor ministerial, traduciéndola en un rol de carácter indispensable para la realización de los aspectos más técnicos y complejos de la función gubernamental. La modalidad particular adoptada por la Constitución Nacional para la institución ministerial, al establecer ministros responsables que refrendan y legalizan los actos del presidente y que asisten a las sesiones legislativas al tiempo que pueden ser interpelados por las Cámaras, marca una diferencia pronunciada con el presidencialismo de los Estados Unidos de América. Si bien los constituyentes adoptaron el modelo norteamericano en cuanto a la implantación del sistema presidencialista, se advierte la influencia ejercida por los sistemas parlamentarios europeos en cuanto a las características atribuidas a la institución ministerial. Por otra parte, la institución ministerial argentina reviste jerarquía constitucional. La Constitución Nacional, en virtud de seguir los lineamientos del Estatuto Provisional para la Dirección y Administración del Estado de 1815, del Estatuto Provisional del año 1817 y de la Constitución de 1826, dedica una porción importante de su texto a reglar la institución ministerial, apartándose así del reglamento de 1811 y de la Constitución de 1819 que se limitaban a otorgar al titular del Poder Ejecutivo la facultad de nombrar y remover a sus ministros. Integración de los ministros al órgano ejecutivo. Frente al dualismo existente entre el titular de la función ejecutiva y su gabinete, que tuvo origen en las monarquías constitucionales del siglo XIX y que caracteriza al sistema parlamentario, y el sistema presidencialista norteamericano donde el "gabinete" es una simple agrupación de consejeros y jefes de departamentos a los cuales el presidente puede o no requerir su colaboración, ya que siempre asumirá la responsabilidad política en forma personal y exclusiva, encontramos el sistema de ministerio constitucional donde si bien el órgano ejecutivo es unipersonal en cuanto a su titularidad, está sujeto a un control interno de sus ministros. Nuestra doctrina constitucional es prácticamente uniforme al destacar que los ministros no ejercen la función ejecutiva y que ésta es asignada exclusivamente al presidente. Es cierto que la lectura del texto constitucional revela la existencia de una aparente contradicción entre su art. 87 y los arts. 100 y 102. El primero dispone que el presidente desempeñará el Poder Ejecutivo; el segundo impone el refrendo y la legalización ministerial para que los actos del presidente tengan eficacia; el tercero establece que los ministros son responsables por los actos que legalizan y, solidariamente, por los que acuerdan con sus colegas. La voluntad de los constituyentes debe ser coordinada con el articulado de la Constitución y, en particular, con su art. 87 que categóricamente expresa que "El Poder Ejecutivo de la Nación será desempeñado por un ciudadano con el título de presidente de la Nación Argentina", consagrando en tal forma el carácter unipersonal del Poder Ejecutivo, que es consecuente con el sistema presidencialista que adoptó la Constitución. Los ministros, si bien forman parte del órgano ejecutivo, no lo ejercen ni son sus titulares. El acto de refrendar o de legalizar al cual alude el art. 100 no equivale al ejercicio del Poder Ejecutivo sino a su control en virtud de velar para que él no se aparte de la Constitución, en un todo de acuerdo con los principios que configuran al sistema republicano de gobierno.
El presidente es el único titular del Poder Ejecutivo y es el único que puede ejercer la función ejecutiva del gobierno. Bajo su dependencia, los ministros integran el órgano ejecutivo con el carácter de colaboradores dotados de jerarquía constitucional. Sus funciones son las de colaborar, y es recaudo republicano el que estén dotados de la suficiente independencia de espíritu como para controlar la actuación del presidente al negarse a participar en la ejecución de aquellos actos que se oponen al texto de la Constitución o al interés de la Nación. Designación y remoción de los ministros El art. 99, inc. 7º, de la Constitución otorga al presidente la facultad de nombrar y remover, por sí solo, a los ministros. No se trata de la única disposición normativa sobre el tema, ya que debe ser completada por los arts. 53 y 60 de la Constitución. El primero le otorga a la Cámara de Diputados el derecho de acusar, entre otros, a los ministros en las causas de responsabilidad que se intenten contra ellos por mal desempeño o por delito en el ejercicio de sus funciones o por crímenes comunes, generando así el juicio político. El segundo le otorga al Senado la potestad de sentenciar en el juicio político y destituir al acusado y, eventualmente, declararlo incapaz para ocupar cualquier empleo de honor, confianza o a sueldo de la Nación. El nombramiento de los ministros es una facultad privativa del presidente sin que se pueda condicionar su ejercicio a la intervención de los restantes poderes gubernamentales. Tampoco puede mediar oposición del ministro removido por carecer de un derecho subjetivo a la permanencia en el cargo. La Constitución no establece las condiciones y cualidades que deben reunir los ministros, al igual que lo hace con los jueces de los tribunales inferiores de la Nación que integran y ejercen el Poder Judicial. La única condición de carácter negativo la encontramos en el art. 105 que establece que los ministros no pueden ser senadores ni diputados sin hacer dimisión de sus empleos. Si bien una interpretación literal del texto puede conducir al absurdo de considerar excluida la incompatibilidad para el senador o diputado que es nombrado ministro, tal supuesto está contemplado por la cláusula constitucional cuyo objetivo es el de garantizar la separación entre los órganos ejecutivo y legislativo de gobierno, en concordancia con el sistema presidencialista que adopta la Constitución en oposición al sistema parlamentario donde existe una conexión directa entre los ministros y el parlamento. En la doctrina constitucional, autores destacados, como Germán Bidart Campos, afirman que la Constitución, al no prever las condiciones que deben reunir los ministros para su designación, coarta la posibilidad de su reglamentación legislativa y la libra a la plena discrecionalidad del Poder Ejecutivo. Sin embargo, consideramos que no existe reparo constitucional para que, por una ley reglamentaria, se precisen las condiciones razonables que debe reunir una persona para tornar viable su designación como ministro. No es posible cuestionar la potestad del órgano legisferante para reglamentar el recaudo de la idoneidad que establece el art. 16 de la Constitución cuando se trata de personas llamadas a ejercer la función ministerial. La potestad del presidente para designar a sus ministros tiene naturaleza política y carácter discrecional. Pero la discrecionalidad no equivale a la irrazonabilidad, a la arbitrariedad o al capricho. Ningún órgano de poder puede imponer al presidente de la República que la designación de sus ministros recaiga sobre tal o cual persona, pero esa designación está condicionada por el recaudo de la idoneidad cuyo contenido y cuya reglamentación incumben exclusivamente al órgano legisferante.
Resoluciones administrativas Si bien la organización del Poder Ejecutivo es unipersonal y los ministros no pueden ejercer las funciones políticas que la Constitución atribuye al presidente, ellos no son simples secretarios administrativos de este último. Es cierto que por sí solos no pueden dictar resoluciones de naturaleza política, pero pueden adoptarlas en lo referente al régimen económico y administrativo de sus respectivos departamentos (art. 103). En este aspecto también se advierte el margen amplio que otorga la Constitución a la reglamentación legislativa, con la única limitación de no atribuir por vía de una delegación facultades que son privativas de las funciones constitucionales del presidente. La Corte Suprema de Justicia de la Nación tiene resuelto que, si bien las resoluciones ministeriales pueden determinar la forma como se entiende que debe cumplirse una ley, no tienen ni la ni la fuerza para reglamentar una ley desde que solamente puede hacerlo el presidente; ni es posible suplir válidamente, mediante una resolución ministerial, la falta de disposiciones reglamentarias de una ley; ni se puede reconocer a una decisión ministerial el alcance reglamentario que la Constitución atribuye al Poder Ejecutivo (2). Representación ante el Congreso Conforme a la Constitución los ministros actúan ante el Congreso como voceros del titular del Poder Ejecutivo, dando cumplimiento a sus deberes de información y rendición de cuentas. Esta función de los ministros se concreta en tres casos:
- Pueden ser requeridos por cada una de las Cámaras del Congreso para ofrecer personalmente explicaciones e informes (art. 71);
- pueden concurrir espontáneamente a las sesiones del Congreso y participar en sus debates (art. 106);
- deben presentar anualmente, cuando el Congreso abre sus sesiones, una memoria del curso de los negocios en sus respectivos departamentos (art. 104). Cuando los ministros representan al Poder Ejecutivo ante el Congreso, no los alcanzaría la prerrogativa que establece la Ley Fundamental para los legisladores, en particular la contemplada en el art. 68. Cuando los ministros asisten a las Cámaras del Congreso para ofrecer las explicaciones que les son requeridas, o cuando presentan su informe anual con motivo de la apertura de las sesiones ordinarias, no ejercen una función legislativa. Quien sí la está ejerciendo es el Congreso, pues concreta un control sobre la actuación del órgano ejecutivo. Asimismo, cuando el ministro concurre espontáneamente a las sesiones de las Cámaras para explicitar cuál es la opinión del órgano ejecutivo sobre los temas que se debaten, tampoco ejerce una función legislativa sino, a lo sumo, un control sobre la actuación del Congreso. Como la interpretación de las prerrogativas debe ser restrictiva, y en tanto no existe cláusula alguna en la Ley Fundamental que permita extender a los ministros las prerrogativas congresuales, estos últimos no podrían ser amparados por aquéllas. II. ATRIBUCIONES DEL PODER EJECUTIVO: Las atribuciones del titular del Poder Ejecutivo están enunciadas en el art. 99 de la Constitución, sin perjuicio de estar también descriptas algunas de ellas en el resto de su articulado.
a) Administrativas. El art. 99, inc. 1º, de la Constitución dispone que el presidente es el jefe supremo de la Nación, jefe del gobierno y responsable político de la administración general del país. Si bien la parte sustancial de sus atribuciones administrativas son ejercidas, de manera directa, por el jefe de gabinete y los demás ministros secretarios, tanto el control, como la supervisión y, en última instancia, la adopción de decisiones administrativas y su ejecución, si fuera necesario, corresponden al titular del órgano ejecutivo. El presidente es el jefe del gobierno y de la administración del país. Del gobierno, en cuanto a la representación externa del Estado. De la administración, por cuanto ella queda directamente a cargo del jefe de gabinete y los ministros, pero limitada a la circunstancia de que ellos son designados por el presidente con el cargo de armonizar el desenvolvimiento de sus respectivas áreas de competencia a las instrucciones genéricas o específicas que aquél les imparta. En ejercicio su potestad administrativa, el presidente está autorizado para conceder jubilaciones, retiros, licencias y pensiones. El ejercicio de tal facultad debe adecuarse a la regulación que establezca el Congreso en virtud de los arts. 14 nuevo y 75, inc. 20, como también a las partidas de gastos que, a tales fines, prevean las leyes de presupuesto (art. 99, inc. 6º, Constitución Nacional) b) Colegislativas. En ejercicio de las funciones colegislativas, el presidente participa en la formación de las leyes mediante su promulgación y publicación (art. 99, inc. 3º, Constitución Nacional); realiza anualmente la apertura de las sesiones del Congreso el 1 de marzo, sin perjuicio de la auto convocatoria que pueden disponer las Cámaras de no mediar esa apertura (arts. 63 y 99, inc. 8º Constitución Nacional); puede prorrogar las sesiones ordinarias del Congreso o disponer su convocatoria a sesiones extraordinarias (art. 99, inc. 9º, Constitución Nacional); es uno de los órganos autorizados para presentar proyectos de ley (art. 77 Constitución Nacional); tiene por facultad la observación o veto total o parcial de las leyes y su promulgación (arts. 78, 80 y 83 Constitución Nacional); puede emitir decretos de necesidad y urgencia en materia legislativa (art. 99, inc. 3º, Constitución Nacional) y ejercer funciones legislativas por delegación del Congreso (art. 76, Constitución Nacional). c) Reglamentarias El art. 99, inc. 2º, establece que es función del presidente expedir las instrucciones y reglamentos que sean necesarios para la ejecución de las leyes del Congreso, procurando no alterar su espíritu con excepciones reglamentarias. Para dar cumplimiento a su deber de ejecutar las leyes, el órgano ejecutivo está autorizado para reglamentar algunos aspectos de ellas con el objeto de facilitar el cumplimiento de las normas. Con frecuencia las leyes prevén expresamente esa reglamentación destinada a complementar sus contenidos. Pero, aunque así no fuera, el órgano ejecutivo está facultado para ello. La reglamentación complementa la norma legal para facilitar su aplicación. Pero en modo alguno puede alterar sus contenidos o fines. En tal caso, el órgano ejecutivo se estaría arrogando inconstitucionalmente potestades legislativas y desconociendo el orden jerárquico normativo impuesto por el art. 31 de la Ley Fundamental. La facultad prevista en el art. 99, inc. 2º, el órgano ejecutivo la hace efectiva mediante el dictado de decretos. Son tales:
