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Colombia: ¿Otros cien años de Soledad?*
James A. Robinson** Resumen La mayoría de los reportes de los problemas de Colombia, que hacen hincapié en las drogas, mafias, grupos guerrilleros de izquierda y grupos paramilitares “de derecha” son engañosos ya que se centran en los síntomas, no las causas. Sostengo que estas son el resultado de la forma en que Colombia es gobernada. Es decir, con una forma de gobierno indirecto, donde las partes funcionales y disfuncionales del país entran en una relación simbiótica. Proporciono ejemplos de esta relación en el trabajo y discuto varios mecanismos que le ayudan a persistir aunque sea terriblemente costoso para los colombianos colectivamente. Palabras clave: elites, democracia, desarrollo, estabilidad, carteles políticos. Abstract Most accounts of Colombia’s problems, which emphasize drugs, mafias, leftist guerrilla groups or “rightist” paramilitary groups are misleading since they focus on symptoms, rather than causes. I argue that these things are all an outcome of the way in which Colombia is governed. I characterize this as a form of indirect rule where functional and dysfunctional parts of the country enter into a symbiotic relationship. I provide examples of this relationship at work and discuss several mechanisms which help it to persist even if it is terribly costly for Colombians collectively. Keywords: elites, democracy, development, stability, political posters. JEL Classification: O10,O2, Z Résumé La majorité des histoires des problèmes de la Colombie, mettent l’emphase sur les drogues, la mafia, la guérilla de gauche et les groupes paramilitaires “de droite”. Ces histoires sont trompeuses parce qu’elles se centrent sur les symtômes et non les causes. Je soutiens que toutes ces causes sont le résultat de la manière dont est dirigée la Colombie. Je caractérise cette manière de gouverner comme indirecte, où les parties fonctionnelles et disfonctionelles du pays entrent en relation symbiotique. Je présente, dans ce travail, des exemples de cette relation et de plus je discute de plusieurs mécanismes qui l’aident à persister, même si c’est terriblement coûteux collectivement pour les Colombiens. Mots-clés: les élites, la démocratie, le développement, la stabilité, les affiches politiques.
- Traducción de Colombia another 100 years of solicitude? Elaborada por Luis Bautista, autorización James A. Robinson. Artículo solicitado por Ensayos de Economía. ** JAMES A. ROBINSON es profesor de gobierno en la Universidad de Harvard, EE.UU. Y es coautor, junto con Daron Acemoglu, del libro Por qué fracasan los Países: Los Orígenes del Poder, la Prosperidad, y la Pobreza (Planeta, 2012)
“A pesar de todos los avances durante las dos anteriores presidencias, ninguna
administración ha podido romper con el sistema fundamental de gobierno que
originó los actuales problemas del país.”
H
ace una década Colombia estaba viviendo una terrible pesadilla. El país tenía la más alta tasa de homicidio en el mundo y era el centro de la industria del narcotráfico. El secuestro estaba disparado. Un buen número de líderes políticos habían sido asesinados y probablemente una tercera parte de los legisladores electos en 2.002 lo habían sido con la ayuda del paramilitarismo. Los actores armados distintos a las fuerzas del Estado –las guerrillas y los paramilitares- se estaban aproximando al 50% del tamaño del la Fuerza Pública estatal y la guerrilla estaba desarrollando un plan para cercar y tomarse la capital del país, Bogotá. La alta sociedad estaba viviendo en medio de un pánico tratando de sacar sus dineros fuera del país y solicitando visas de países extranjeros. Las cosas cambiaron en 2.002 cuando Álvaro Uribe fue electo con la plataforma de “seguri- dad democrática”. Uribe incrementó el tamaño de la Fuerzas Armadas de 203.000 efectivos en 2.002 a 283.000 una década después. El ejército pasó a depender menos de los cons- criptos, aumentando la cifra de soldados profesionales de 59.000 a 87.000. Los gastos de defensa se incrementaron en relación con el PIB en un 10%, pasando de un 3.7 a un 4%. Para soportar estos gastos, Uribe impuso a los ricos un “impuesto de seguridad democráti- ca”, que resultó ser en promedio alrededor del 0.35% del PIB por año. Una sostenida ofensiva militar sacó a las Fuerzas Revolucionaras de Colombia (FARC), el principal grupo guerrillero, de la mitad de los municipios que tenían bajo su control en 2. y condujo a la muerte de sus líderes, Raúl Reyes, Mono Jojoy y Alfonso Cano, mientras que su principal líder, Manuel Marulanda murió de causas naturales en el 2.006. Una drástica caída en la tasa de homicidios y en el número de secuestros acompañó estos éxitos militares. En el 2.005, Uribe logró persuadir a alrededor de 30.000 miembros grupos paramilitares a su desmovilización y confesión de todos sus crímenes a cambio de senten- cias reducidas. A medida que mejoró la seguridad nacional, también mejoró la imagen internacional del país. Colombia ha pasado de ser un potencial estado fallido a unirse al grupo CIVETS (Co- lombia, Indonesia, Vietnam, Egipto, Turquía y África del Sur) un grupo de países dinámicos y emergentes dispuestos a jugar un papel destacado en el tablero mundial. La inversión extranjera directa (IED) en los últimos 10 años ha crecido de 1.5 mil millones de dólares a 13 mil millones de dólares. La inversión ha crecido del 17% al 27% del PIB, indu- dablemente como respuesta a las mejores condiciones de seguridad y un mayor optimismo sobre el futuro. El ahorro, mientras tanto ha aumentado hasta aproximarse a un 18% del PIB. La deuda pública ha caído de cerca de 60% del PIB a un 43% hoy en día. Además, la tasa de crecimiento económico se ha acelerado: de un promedio del 3% anual en la década
Ninguna de estas preguntas tiene una respuesta definitiva, pero algunos de los mecanismos en juego resultan ser claros. Primero, es fácil de ver algunos de los intereses involucrados en el sistema. La confusión en la Colombia periférica disminuye el precio de los votos. En lugar de tener que desarrollar programas y ganar apoyo ofreciendo políticas públicas o favores particulares, los políticos consiguen ser elegidos ganándose el apoyo de los jefes locales o quizás convirtiéndose ellos mismos en jefes. Consideremos a ex-senador Fabio Valencia Cossio, quien en 1.998 logró la segunda vota- ción más alta votada por un senador, superado sólo por la votación de Ingrid Betancourt quien fuera posteriormente candidata presidencial y luego víctima de un largo secuestro. Valencia Cossio, fue posteriormente Ministro del Interior bajo el gobierno de Uribe, supo exactamente cómo “apilar” votos como lo sugirió Ramón Isaza el líder de las Autodefensas Campesinas del Magdalena Medio cuya ayuda él solicitó en elecciones “ganadoras”. Enton- ces, una explicación para la durabilidad del caos en la periferia es que, facilitando acuerdos como el que Valencia Cossio trató de hacer con Isaza, el sistema hace mucho más económi- co para las élites la consecución de votos. Las élites en todo caso ven muy costoso construir capacidad estatal en las áreas rurales y prefieren éste tipo de pactos. Un segundo mecanismo que muestra los intereses en juego es que este sistema hace que la democracia en Colombia sea muy “amigable” para las élites. Una consabida tesis a cer- ca del origen de la democracia es que es un resultado de un compromiso o concesiones que hacen las élites al pueblo para evitar el desorden o incluso una rebelión. En un sistema no-democrático, la gente privada de derechos puede causar problemas o puede rebelarse porque no tienen voz ni voto en la definición de las políticas. Tal rebelión es muy costosa para las élites, entonces la elite crea la democracia como una forma de incluir al pueblo dentro del sistema, escapando del caos social. Sin embargo, éste no es un buen modelo para explicar los orígenes de la democracia Co- lombiana. En éste caso, las élites no se vieron amenazadas por las masas. En su lugar, como el investigador Eduardo Posada-Carbó ha demostrado, las instituciones políticas democrá- ticas han proveído un mecanismo en el cual las élites comparten el poder, de tal forma que entre ellas evitan las luchas internas. Una versión temprana de esto fue lo que se llamó el “voto incompleto” después de un conflicto interpartidista conocido como la Guerra de los Mil Días, entre 1.899 y 1.902. Este sistema, que Sebastián Mazzuca y yo hemos estudiado, le daba dos terceras partes de las sillas legislativas a los conservadores, el partido dominante de la época, y garantizó un tercera parte a los liberales (el partido rival), sin importar cuantos votos hubiesen alcanzado, para tenerlos contentos. El sistema se vino abajo en 1.930. Sin embargo, en 1.958 después de otra sangrienta guerra civil, un pacto inter-partidista deno- minado Frente Nacional, terminó en un arreglo parecido, excepto que ésta vez los partidos compartieron todo en un 50-50. Esos acuerdos y su persistencia revelan uno de los hechos más destacados de la política Colombiana, el cual es la larga vida de los partidos políticos colombianos, los cuales na- cieron en el siglo XIX y permanecieron vigentes durante el siglo XX, un fenómeno único en
Latino- América. Pero para mantenerse en la cima de la política con diferentes esquemas que cartelizaron la política, una cosa fue crítica: la entrada de nuevos partidos políticos se tenía que evitar. Esto fue conseguido por varios métodos, incluyendo la forma del sistema electoral. Pero otro factor obvio que contribuyó fue la facilidad con que se podía erradicar a las nuevas fuerzas políticas, por medio de la muerte o de la violencia. En la década de los 80’s cerca de 2000 miembros de la Unión Patriótica fueron asesinados, incluyendo dos de sus candidatos presidenciales, Jaime Pardo Leal y Bernardo Jaramillo Ossa. Carlos Pizarro, el candidato de la desmovilizada guerrilla del M-19 en 1.990, fue también asesinado. Y la muerte de políticos no comenzó en ese entonces, pues se remonta al asesinato de líderes liberales radicales como Jorge Eliécer Gaitán en 1.948 y Rafael Uribe Uribe en 1.914. Entonces, el caos en la periferia facilitó la persistencia de la democracia oligarca y cartelizada que los partidos tradicionales crearon en el siglo XIX. Otro mecanismo que revela los intereses que sostienen el sistema de gobierno en Colombia y que lo perpetúan es que el conflicto permanente en las áreas rurales garantiza que la pe- riferia no sea capaz de cooperar con el centro. Una teoría común en los estudios de política africana es que el centro fomenta el caos en la periferia con el fin de “dividir y vencer”. Su- dán y Congo son los casos clásicos y esta idea ciertamente es aplicable en Colombia. Con- sideremos el caso de Rodrigo García Caicedo, un ganadero y líder cívico del departamento de Córdoba quien estuvo activamente involucrado en la creación de grupos paramilitares. En 1990 le comentó a un líder del antiguo grupo rebelde M-19: “Estoy seguro de que si las guerrillas hubiesen hablado con nosotros, en lugar de atacarnos, nosotros hubiésemos te- nido una guerra, no entre nosotros. Nos habríamos organizado y levantado conjuntamente contra el Estado central”. Otro jefe paramilitar, Rodrigo Tovar Pupo (alias “Jorge 40”), estaba escribiendo su autobio- grafía antes de que fuera extraditado a los Estados Unidos en 2.008, recordaba: “las gran- des desigualdades del país y la falta de compromiso de los pocos poseedores del poder para trabajar por el bienestar de las grandes mayorías sociales del país”. Por “poseedores del poder “, Jorge 40 se estaba refiriendo a aquellos que estaban en el gobierno nacional en Bogotá.
Ética Circunstancial
La segunda pregunta - ¿cómo puede un sistema que crea tal desorden permanecer esta- ble? - es todavía más difícil. El último conjunto de argumentos sugiere que podría no estar en los intereses de aquellos que se benefician del sistema que el país se convirtiera en algo parecido a un país del sub-Sahara africano, con poca riqueza para cada uno. Pero, ¿cómo podría detenerse esto? Yo pienso es que el núcleo y la periferia han evolucionado a un equilibrio estable en donde todos los actores se comportan diferente, dependiendo del contexto. Ésta es la manera
Élites Para No Confiar
La tercera pregunta -¿por qué las élites de la periferia encuentran favorable a sus intereses ese estado caótico de sociedad?- también es difícil de responder. Se podría pensar que las élites locales tienen poca motivación para provocar el conflicto y tendrían un mejor futuro económico con estabilidad. Tomemos el caso del Senador Álvaro Alfonso García Romero, quien está pagando 60 años de prisión por sus nexos con el para- militarismo y por haber sido el autor intelectual de la masacre de Macayepo en 2.000, en la cual 15 campesinos fueron golpeados hasta la muerte. Él es un excelente ejemplo de una elite terrateniente local cuya familia tenía extensas propiedades de tierra y que también tenía importantes intereses en el cultivo del tabaco y otros productos agrícolas. ¿Por qué resultó involucrado en masacres? La mejor manera de pensar esto es como parte de un equilibrio que no siempre sirve a las élites regionales que son dominantes en un determinado momento. El punto clave es que hay una gran rotación de elites. En Bolívar, por ejemplo, el Senador que en la actualidad recibe la mayor cantidad de votos se llama Héctor Julio Alfonso López, apodado El Gatico. Su sobrenombre proviene de su madre, Enilse López, conocida como La Gata, quien du- rante la pasada década ha tenido el monopolio del manejo del juego de azar denominado chance en los departamentos de la Costa Caribe. El hermano de Héctor Julio, Jorge Luis está en prisión bajo investigación de algunas irregularidades, incluyendo asesinatos cuando se desempeñaba como alcalde de la ciudad de Magangué, lugar donde La Gata tiene su resguardo. La Gata, quien supuestamente fue compañera sentimental de Gonzalo Rodrí- guez Gacha, uno de los fundadores del cartel de Medellín en la década de los 70, consiguió poder bajo la sombra de los paramilitares. Está acusada de haberse involucrado en muchas masacres tales como la de El Salado en departamento de Sucre, en el año 2.000, en la cual los paramilitares asesinaron unas 60 personas. La Gata y El Gatico no son élites tradicionales de cualquier forma imaginable. Son pertene- cientes a una élite local nueva y emergente que han llegado allí gracias a su habilidad para manejar y beneficiarse de los conflictos de la Colombia rural. A pesar de que el sistema tiene una destacada capacidad para absorber esta gente, esto no implica que se generen bue- nas instituciones en el área rural. Una rotación rápida en las élites tiende a crear incentivos de depredación, fomenta derechos de propiedad débiles y desincentiva la inversión. Las nuevas élites sacan provecho de las anteriores y a su vez, éstas sacaron ventaja de las ini- ciales. Un factor complementario es que pocos colombianos tienen derechos de propiedad garantizados y mucha tierra ha sido adquirida de manera ilegal, haciendo así difícil legalizar cualquier statu-quo en la propiedad. Es fácil pensar en los jefes paramilitares como Jorge 40 como gángsteres y mafiosos – como muchos de ellos lo fueron y lo son-. Pero pensar de ellos sólo de ésta manera es malinter- pretar el fenómeno. En alrededor de un tercio a un medio de la Colombia rural ellos son el Estado y pueden hacer lo que ellos quieran. Los Colombianos llamaban a Jorge 40 el “Papa
Tovar” y desde su “Vaticano” en las planicies de San Ángel, a orillas del río Magdalena él dirigía su pequeño imperio de 20 frentes armados en tres departamentos. Su autoridad en la región de la costa Caribe era tal que los campesinos cuya tierra fue robada por sus hom- bres le enviaban peticiones como si él fuera el gobernador oficial. “Con el debido respeto, me dirijo a usted para que autorice a quien corresponda que me sean devueltas las tierras en la municipalidad de San Ángel….yo fui desalojada de esta tierra hace 4 años y mi familia depende de esta tierra para su supervivencia. Hoy nosotros vagamos de ciudad en ciudad para ganarnos la vida” , escribió una mujer cuya carta fue hallada por la policía en la sede que Jorge 40 tenía en el departamento del Cesar. Jorge 40 era el Estado. Otros grupos fueron igualmente dominantes. La capital de Ramón Isaza fue Puerto Triunfo, al oriente del departamento de Antioquia, allí fue donde él comenzó su primer grupo para- militar, denominado “Los Escopeteros”, en 1.997. Isaza controló esa área por casi 30 años. Uno de sus comandantes clave fue su yerno, Luis Eduardo Zuluaga (apodado MacGyver – McGuiver en Colombia – en relación con un personaje de una serie de televisión en Estados Unidos). McGuiver fue el comandante del frente José Luis Zuluaga (FJLZ), que controló un territorio aproximado de 5.000 kilómetros cuadrados. El FJLZ tenia un sistema legal de estatutos escritos (aunque muy incompletos) que trataron de imponer (de forma imperfecta). Esto permitía una rudimentaria igualdad ante la ley en el sentido de que las mismas leyes se aplicaban a los miembros del FJLZ como a los civiles. Este frente también tenía una organización burocrática con especializaciones funcionales entre el área militar, “civiles” que recogían impuestos y un “equipo social”, el cual se com- portó aparentemente de forma no clientelista. El FJLZ regulaba el comercio y la vida social. Tenía una misión, una ideología, una oración, un himno y una estación radial. Tenían conde- coraciones, incluyendo la “Orden de Francisco de Paula Santander” y la “Gran Cruz de Oro”. El FJLZ gravaba con impuestos a los finqueros y a los negociantes de la zona. También gra- vaba a los traficantes de droga y a los laboratorios de droga, aunque no estaba involucrado en este negocio (de hecho, desaprobaba de este). Construyeron centenares de kilómetros en caminos y extendieron la energía eléctrica a las áreas rurales. Construyeron escuelas y pagaron profesores en algunas partes e instrumentos musicales en otras. Iniciaron la cons- trucción de una clínica, reconstruyeron un hogar para ancianos, construyeron casas para la gente pobre, crearon un centro para artesanos, un estadio deportivo y una plaza de toros. Todo esto es quizás mejor resumido de manera irónica por el jefe paramilitar Ernesto Báez, cuando le pregunta a un juez en Bogotá: “¿Cómo fue posible que un pequeño estado in- dependiente funcionara dentro de un estado con leyes como el nuestro?”, si usted quiere entender Colombia, usted necesita entender esta pregunta.
Carteles Políticos
La complejidad de este sistema es tal que no se mantiene en su lugar con un gran pacto Faustiano o un cálculo Maquiavélico, ha evolucionado por un largo período de tiempo. Hay considerable evidencia para su duración. Tomemos la carrera de Dumar Aljure, quien fue un
Otro indicativo de la ausencia de cambio es el escándalo de las “chuzadas”, en el cual Uribe utilizó al Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), la versión colombiana de la CIA, para grabar ilegalmente los teléfonos de un buen número de políticos opositores y de cual- quiera que criticara la administración, incluyendo el director local de Human Rights Watch. El gobierno también “chuzó” los teléfonos de Corte Suprema de Justicia, con el objeto de hallar evidencias que pudieran comprometer a sus miembros. Más aún, la Ley de Víctimas, la política más emblemática del Presidente Santos para cam- biar el país es ampliamente considerada en Colombia como una Ley simbólica y básica- mente imposible de implementar. En Septiembre de 2.010 el Ministro de Agricultura Juan Camilo Restrepo visitó Necoclí en la región de Urabá al norte del departamento de Antio- quia. Estuvo allí para comenzar el proceso de restitución de tierras. El mismo día uno de los cinco líderes campesinos que había promovido la campaña por la justicia, Hernando Pérez, fue golpeado hasta la muerte. En la escena del crimen fueron dejadas cuatro balas sin usar: una para cada uno de los otros líderes. El sexto, Albeiro Valdés, había sido asesinado cuatro meses antes. Se puede hacer una comparación interesante con el gobierno de Carlos Lleras Restrepo, quien entre 1.966 y 1.970 lanzó un ambicioso programa de reforma agraria. Lleras Restre- po, probablemente el más competente presidente colombiano del siglo pasado, tenía unas capacidades técnicas impresionantes y trabajó la reforma en un ambiente de cooperación internacional, en el contexto de la Alianza para el Progreso lanzada por el presidente John F. Kennedy. Aún así, la reforma agraria falló, en gran parte porque Lleras no pudo lograr el apoyo de las élites locales. En Octubre de 2.012 el diario local El Espectador publicó una serie de artículos haciendo re- ferencia a que en la región noroccidental de Urabá hasta esa fecha, no se había comenzado el proceso de restitución de tierras. El diario citaba las palabras de un campesino local: “ es más fácil sostener el océano con un dedo que retornen esas tierras a sus legítimos dueños ”. La misma serie demostró que, mientras los paramilitares se desmovilizaron en 2.006 y sus principales cabecillas están en prisión, su número actual en el terreno se ha duplicado. Lí- deres como El Alemán ejercen un efectivo control de esa zona desde la cárcel. Es cierto que la violencia en Colombia ha disminuido y ahora hay, por primera vez, una estación de policía en La Danta, algo que McGuiver había insistido antes de su desmovili- zación. Pero a pesar de esos innegables avances, la gente rica del país más desigual de América Latina permanece reacia a pagar por muchos de los bienes públicos. Cuando el gobierno de Uribe lanzó su programa bandera, el Plan Nacional de Consolidación en 2.008, para establecer la presencia del Estado en áreas que las FARC siempre habían dominado, fue necesario que 237 millones de dólares fueron entregados por la agencia americana para el Desarrollo USAID. Las élites colombianas, acostumbradas a su política de gobierno indirecto, tienen muy poco interés en financiar los esfuerzos para establecer el orden en el país rural. Y esto no es porque tengan una tributación alta: mientras que el 10% de los colombianos más pobres pagan el 8% de sus ingresos en impuestos, el 10% más rico paga solamente un 3%.
La violencia continúa siendo una parte notable y a la vez normal de la vida en Colombia. En las elecciones locales de Octubre de 2.011, 41 candidatos fueron asesinados –la punta del iceberg de las intimidaciones y amenazas-. De acuerdo con la Confederación Internacional de Trabajadores, de 76 líderes sindicales asesinados en 2.011, 29 fueron asesinados en Co- lombia. En Octubre de 2.012 el Secretario de trasporte de la ciudad de Cali, Alberto Hadad, tuvo que salir del país por amenazas de muerte. Su “crimen” fue proponer la construcción de un sistema integrado de transporte para la ciudad, lo cual podría haber socavado las ganancias que reciben los operadores privados de buses de transporte.
No es tiempo de euforia.
Todo esto implica que si las FARC y posiblemente el ELN deciden desmovilizarse, a pesar de que esto sea un gran avance, los problemas del país están lejos de solucionarse. Así como la economía de la droga, la insurgencia izquierdista de Colombia es el resultado de un estilo de gobierno indirecto que engendra violencia e ilegalidad en la periferia. En efecto, la desmovilización de los paramilitares en 2.006 llevó a la proliferación de nuevos grupos armados, por ejemplo “Los Urabeños” y “Los Rastrojos”, el primero de los cuales demostró su poder en Enero de 2.012 cuando impuso un paro armado de dos días a lo largo de los departamentos de la costa caribe, obligando a muchos negocios a cerrar por 48 horas. La desmovilización de las FARC podría tener efectos similares. La construcción de una Colombia diferente implica luchar contra la manera básica como el país ha sido gobernado desde su inicio como una República independiente en 1.819. El Plan Nacional de Consolidación del Uribe representó un pequeño paso hacia ese objetivo, pero por muy bueno que fue, su estructura no reconocía suficientemente la incapacidad política del Estado colombiano en la periferia. Desafortunadamente, en lugar de estimular e intensificar una reforma agraria y los esfuerzos por la construcción de un estado fuerte, la paz con las FARC parece conducir a una euforia tal que esas transformaciones sean olvida- das o canceladas – precisamente el camino incorrecto-.
