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Transiciones a la democracia. o Méndez. TRANSICIONES A LA DEMOCRACIA. Producto de la “ola de democratización” de fines de los setenta y principios de los ochenta, el estudio de las transiciones desde el autoritarismo a la democracia renació. Democratización. Los factores que desembocaron en la instalación de un régimen democrático fueron diferentes en cada una de las distintas “olas”. En la primera democratización (desde la mitad del siglo XIX hasta comienzos del S. XX) tuvieron un desempeño fundamental el desarrollo económico, la industrialización, la urbanización y el surgimiento de la clase media. En la segunda ola de democratización (luego de la 2da guerra mundial) los factores militares y geopolíticos fueron la explicación fundamental. La democracia aparece como el resultado de la imposición de los Aliados a los países derrotados. Es la tercera ola (desde la Revolución Portuguesa de 1974 hasta la caída del comunismo en Europa Oriental en 1989) la que obedece la presencia de procesos endógenos. Esta abarca a un gran número de países con trayectorias políticas muy distintas. De acuerdo a Huntington, los factores que explican la democratización son:
- Los profundos problemas de legitimidad provocados por el bajo desempeño económico de los regímenes autoritarios.
- La aceptación universal de la democracia como un valor.
- El comportamiento de actores externos (comunidad europea, renovación de iglesia católica) que también contribuyó en el cambio democrático.
- El “efecto democrático”, ayudado por la expansión de medios de comunicación. Las crisis de legitimidad de los regímenes autoritarios tuvieron lugar cuando estos no pudieron mostrarse como más eficientes que la democracia para alcanzar el ansiado desarrollo económico y una garantía de bienestar para sus ciudadanos. Los actores internacionales jugaron un papel activo en la tercera ola (cosa que en la segunda no se mantuvo) cambiando su actitud respecto a la democracia, incluyendo a las instituciones financieras internacionales y a la iglesia católica. Efecto “bola de nieve” o efecto demostración: Genera incentivos en los agentes democratizadores en algunos países para seguir en su búsqueda de la apertura del régimen. Este efecto es más evidente cuando un país de la misma región inaugura una democracia. Los procesos de democratización.
Diferentes modalidades de transformación de un régimen autoritario en uno democrático. EJ: Transiciones por reforma o “transformación”: Se inicia desde el gobierno. Las fuerzas armadas entregan el poder de forma lenta y gradual, con muchas garantías y conservando el poder una vez que iniciaron los gobiernos democráticos. Ocurre cuando el régimen militar fue exitoso y poderoso frente a la sociedad con una oposición democrática débil. Transiciones por ruptura o “reemplazo”: Se inicia desde la oposición. Las fuerzas armadas entregan el poder sin capacidad de negociación. Juicios a la junta militar. Transformación por “traspaso”: Basada en la negociación por grupos del gobierno y la oposición. Las negociaciones se da entre los sectores moderados de cada bando. Dos grupos políticos implicados en la democratización dentro del oficialismo:
- Los que están a favor de una democratización del régimen (“blandos” o democratizadores)
- Los que se oponen (“duros” o ultraconservadores). La democratización solo fue posible donde hubo un “encuentro” entre los actores que estaban dispuestos a negociar. o Martínez. LA TRANSICIÓN ARGENTINA Y EL GOBIERNO DE ALFONSÍN. La caída y la transición. El eje central y unificador del gobierno dictatorial estuvo concentrado en una represión sistemática e integral que buscaba imponer un nuevo orden social en el país. No solo buscaba terminar con los movimientos guerrilleros, sino también con todo tipo de resistencia política, gremial y cultural. En lo económico priorizó una integración agroexportadora, con apertura financiera, alto endeudamiento externo, la sobrevaluación del dólar, con mecanismo rentísticos financieros y un progresivo desmantelamiento de la producción industrial. En su política exterior tuvo características heterodoxas; reivindicó su pertenencia al mundo occidental, estableció una activa relación comercial con la Unión Soviética. El gobierno del presidente norteamericano James Carter cuestionó el accionar represivo y apeló a la defensa de los derechos humanos. Las relaciones bilaterales sufrieron un marcado deterioro hasta la asunción del presidente Ronald Reagan en enero de 1981. En este contexto se desarrolló el conflicto diplomático con Chile por el Canal Beagle. Los incidentes fronterizos y los avances de sectores nacionalistas en ambos países derivaron en las frustradas reuniones de enero y febrero de 1978 que encabezaron los presidentes de facto Videla y Pinochet. El conflicto se encaminó con el Acuerdo de Montevideo , firmado el 8 de enero de 1979 , que estableció la mediación papal. Esta resolución fue aceptada a instancias del gobierno democrático en 1984.
Como el candidato radical supo interpretar el deseo de cambio de la sociedad argentina, eso le brindó la victoria y la oportunidad de ser el primer líder democrático en la historia que lograría derrotar al justicialismo en elecciones presidenciales. Este inédito resultado reforzó la condición de ruptura/colapso y redujo la capacidad de incidencia de la junta militar en el nuevo proceso. El acceso al gobierno del radicalismo estuvo nutrido de una idea matriz de abandono del pasado reciente, lo que incluyó una interpretación profunda de la crisis institucional argentina que se había iniciado con el golpe militar de 1930. El líder militar partió de un presupuesto clave: terminar con esa historia para reencontrar un camino de estabilidad institucional. Detrás del acto electoral de 1983, apareció la idea de una nueva era. En la construcción alfonsinista, el peronismo fue identificado con la degradación violenta de su último paso por el poder, con la falta de libertad sindical y una escasa propensión a echar luz sobre las violaciones de la dictadura a los derechos humanos. En el país había un enorme rechazo hacia Gran Bretaña y Estados Unidos , y una visión más latinoamericana de sus vínculos primarios. Sin embargo, Alfonsín reivindicaba a los gobiernos de Europa continental como democracias modernas e integradas. Esta situación fue utilizada para la recuperación de la imagen internacional argentina. Para compatibilizarse con la preocupación central de los nuevos gobiernos: “la estabilidad institucional, se debían resolver dos cuestiones prioritarias:
- El desafío de mejorar la situación económica heredada.
- La contención de los sectores autoritarios dentro de las reglas del juego democrático. Las necesidades de la transición argentina mostraban puntos de encuentro con la referencia europea a partir de los siguientes elementos: La búsqueda de acuerdos básicos que permitieran una concentración frente a las dificultades económicas, especialmente por el alto nivel de endeudamiento externo. (Argentina intentó obtener apoyo de Europa para las negociaciones con los organismos multilaterales de crédito. Cosa que no tuvo éxito) La cuestión militar, en referencia a la responsabilidad sobre las violaciones de derechos humanos. (Argentina fue la única “transición” de la región que profundizó investigaciones tan complejas sobre la violación sistemática de los derechos humanos; emblemas del “poder blando” que mostraba el gobierno frente al mundo). La gran vocación del nuevo gobierno argentino por resolver hipótesis de conflicto con países vecinos, específicamente la cuestión limítrofe con Chile y el proceso de integración con Brasil. La búsqueda de formas constitucionales parlamentarias, o de atenuación del presidencialismo para garantizar estabilidad institucional. El gobierno de Alfonsín. Caputo desempeñó una abultada agenda multilateral, que intentó reinsertar a la Argentina en todos los escenarios internacionales como un país refundado en los valores de la paz y la libertad. Intentó anclar las chances de estabilidad democrática de argentina a las del conjunto de la región, para eso era necesario modificar el paradigma por el cual se relacionaban los
países en esta parte del mundo, cambiando la prioridad de la seguridad nacional en el contexto de la Guerra Fría, por un proceso de democratización regional. Dicho proceso se sustentaba en la resolución de cuestiones limítrofes con una propuesta que intentaba avanzar en forma concreta sobre la integración económica. Paradiso define las prioridades en premisas que se cristalizaron en un eje con dos aspectos:
- El primero de carácter “defensivo”, destinado a proteger el orden institucional.
- El segundo de carácter “ofensivo”, empeñado en crear oportunidades a través de una presencia activa del país en el campo internacional. La política comercial del nuevo gobierno apostó por la apertura de nuevos mercados para mejorar el balance comercial del país y era necesario el aumento del valor de los comodities, para permitir el crecimiento de la demanda interna por medio del gasto público. En el diseño de esta primera etapa (1983-85) tuvo prioridad la visión política; Argentina buscaba un acercamiento con la Europa socialdemocrática para avanzar en la negociación de la deuda y mejorar el nivel de inversión externa que apenas llegaba al 12% del Producto Bruto Interno (PBI) en 1984. Pero ese respaldo no se concretó y solo se expresaba en el discurso político. El gobierno pensó en un modelo de inserción a partir de la ampliación de sus vínculos con el mundo, para evitar una concentración en la relación bilateral con Estados Unidos. Buscaba acercase a distintos actores con capacidad de influencia. Fueron evidentes las muestras de aspectos idealistas que reivindican la igualdad jurídica de los estados: fueron acciones multilaterales, diversificadoras e integracionistas. La política exterior tenía 3 objetivos:
- El primero, que la política exterior tenga como meta fundamental incrementar la independencia económica del país, aumentar los grados de autonomía de la nación.
- El segundo, la búsqueda permanente de la paz y el resguardo de los derechos humanos fundamentales.
- El tercero, impulsar la integración latinoamericana fortaleciendo la capacidad regional. Alfonsín quería ver al mundo desde otra óptica; por eso optó por la “carta europea” y su decidido acercamiento con los gobiernos socialdemócratas, quienes le brindaban una oportunidad de diálogo con el mundo desarrollado y, al mismo tiempo, un dique de contención interno hacia los sectores desestabilizadores. Hubo dos aspectos que no fortalecieron la carta europea:
- El primero, la propia situación de Europa y sus políticas de ajuste.
- El segundo, la renegociación de la deuda. Estos aspectos llevaron a cambiar la relación con EE.UU. y, al mismo tiempo, se intentaba avanzar en la profundización del vínculo con la Unión Soviética. Es bastante evidente que la Europa socialdemócrata respondió a las expectativas políticas, pero no dio las soluciones de fondo de las cuestiones económicas de la deuda. En esas circunstancias el gobierno trasnacional mantuvo su activa participación en el escenario internacional. Pero
El gobierno democrático debía afrontar una negociación en condiciones de debilidad, frente a los organismos multilaterales de crédito, lo que implicaba tomar decisiones estructurales. Las cuestiones económicas fueron creciendo como prioridad, y produciendo ajustes en el diseño de política exterior. El inicio del denominado “ giro realista ” tuvo una expresión más genuina en la convocatoria popular que realizó el gobierno el día 12 de abril de 1985 , en la que se anunció una “ economía de guerra ”. Esta adjetivación política fue lo que posteriormente se llamaría el “ plan Austral ”, que se comunicó el 14 de junio del mismo año. Se redefinieron las condiciones de la negociación de la deuda, entendiendo que las diferencias con EE.UU. correspondían a distintas interpretaciones sobre las problemáticas mundiales pero que las mismas no eran un impedimento para la existencia de una relación bilateral madura, en donde Argentina reconociera el poderío estadounidense que adscribía a Occidente pero que consideraba autónomo en el proceso de toma de decisiones. Ese paquete de medidas incluyó negociaciones con los organismos multilaterales de crédito, acompañadas por un proceso de apertura económica. El “ plan Houston” presentado en 1985 por Alfonsín en los EE.UU., fue una decisión importante para atraer inversiones al país para licitación de áreas petroleras. Los ejes centrales del plan de Sourrouille se diferenciaron de la estrategia de Grinspun porque incluían: Congelamiento de precios, salarios y tarifas de servicios públicos. La reducción del déficit fiscal. El reemplazo del peso argentino por una nueva moneda denominada Austral. Ante las nuevas circunstancias, la carta europea recibió refutaciones. Los resultados de la carta europea tuvieron importantes expresiones en el plano político, pero resultaron insuficientes en el aspecto económico. Los dos acuerdos económicos más importantes con países europeos se concretaron en la etapa final del gobierno radical: el tratado de cooperación con Italia en 1987, y el de cooperación y amistad con España en 1988. El intercambio político que Argentina mantuvo con Italia y España fue muy productivo, tanto en el aspecto cualitativo, como en el cuantitativo, ya que Argentina concretó 59 acuerdo con Italia y 36 con España. Las estrategias propugnaban relaciones de cooperación, vinculados con el desarrollo comercial y productivo. Estas iniciativas demuestran la firma voluntad del gobierno para vincular las chances del desarrollo con la modernización institucional y, particularmente, de la relación con Europa. El resultado operativo de estos acuerdos no modificó las condiciones estructurales de la inserción económica, situación que potenció las críticas hacia el modelo de gobierno. POLITICA EXTERIOR Y DERECHOS HUMANOS. El tema de los derechos humanos fue de los que más vincularon las acciones de política doméstica con el plano internacional y se convirtió en la cuestión central de los debates en torno al desarrollo y consolidación de la transición democrática.
El eje del debate proselitista de 1983 estuvo marcado por la cuestión militar y por los criterios a tener en cuenta para avanzar en la búsqueda de las personas desaparecidas, y del juzgamiento de los responsables sobre las violaciones a los derechos humanos. Alfonsín había sido muy claro al respecto y en una conferencia planteó algunos presupuestos filosóficos básicos respecto de los derechos humanos: Todo ser humano goza de derechos humanos, sin importar su raza, nacionalidad o género. La legitimidad del gobierno está íntimamente ligada a la preservación y promoción de los derechos humanos. Como preocupación de la comunidad internacional, la defensa de derechos humanos trasciende las fronteras nacionales. Samuel Huntington brindó una lista de argumentos a favor y en contra que implicaba avanzar por medio de la justicia retroactiva acerca de las violaciones de los derechos humanos.
A FAVOR:
La democracia se basa en la ley, y ningún grupo, incluidos los funcionarios públicos y los miembros de las Fuerzas Armadas, debe estar por encima de la ley. Los juicios aumentan la viabilidad del sistema democrático, dado que si los militares son lo suficientemente poderosos para detener los juicios, la democracia es demasiado débil para sobrevivir. Los juicios son necesarios para afirmar la supremacía de los valores democráticos y lograr que la sociedad los comparta. Como medio para descubrir la verdad, los juicios son necesarios para fortalecer el sentido de la responsabilidad de los funcionarios del estado. EN CONTRA: La democracia se basa en la reconciliación y en dejar atrás las divisiones. Las amnistías crean bases sólidas para la democracia, en el sentido de que neutralizan los incentivos que grupos poderosos como militares tendrían para interrumpir el proceso democrático como forma de evitar la persecución penal. Ambas posturas ofrecían argumentos racionales para dilucidar un aspecto meridiano de la transición. Lo que se estaba poniendo en juego era la decisión a tomar, por un lado, acerca del dualismo irresuelto entre corporativismo o legalidad; por otro, si era posible que la etapa transicional pusiera límites normativos a las Fuerzas Armadas, restringiendo su accionar a un juego institucional. La posición de Alfonsín estuvo relacionada con la responsabilidad primaria sobre la búsqueda de la verdad, como parte de un compromiso más amplio que implicaba a la comunidad internacional. La cuestión acerca de los derechos humanos se debatía en dos frentes claramente diferenciados: la sociedad civil y la corporación militar.
factor generador de pesadas deformaciones orgánicas, funcionales y aún conceptuales”, las cuales eran funcionales a nuevas interrupciones del orden constitucional. La dificultad en la reformulación de la relación cívico militar excedió el marco constitucional doméstico; la descripción del caso argentino se encuentra perfectamente delimitada dentro del encuadre característico de la denominada “ justicia transicional”. Lo que estaba en discusión era la capacidad política de las justicias nacionales para juzgar delitos que involucraban al poder corporativo militar. Según Naciones Unidas (2004), las recomendaciones de los organismos internacionales comprendían cuatro principios del derecho internacional:
La obligación del Estado de investigar y procesar a los presuntos autores de violaciones
graves de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario.
El derecho a conocer la verdad sobre los abusos del pasado y la suerte que han corrido
las personas desaparecidas.
El derecho de las víctimas de violaciones graves de los derechos humanos y del derecho
internacional humanitario a obtener reparación.
La obligación del Estado de impedir, mediante la adopción de distintas medidas, que
tales atrocidades vuelvan a producirse en el futuro. Los ejes conceptuales de la justicia trasnacional pasaban por el inicio de acciones penales contra los responsables, y el intento de reparación de los daños. Y, a su vez, se requería impulsar reformas institucionales en las fuerzas militares y de seguridad involucradas, con el fin de desmantelas las estructuras represivas. Por lo que se propuso la creación de las comisiones de la verdad o de investigación, para comprender las causas reales de las violaciones cometidas, en una búsqueda por generar conciencia pública al respecto. Las decisiones del gobierno. El gobierno decidió juzgar a las cúpulas (miembros de las juntas militares y responsables de las distintas regiones militares), así como también habían excedido en el cumplimiento de las órdenes dadas. Fueron fundamentales en este aspecto 3 medidas que definieron la posición gubernamental:
- La derogación parlamentaria de la ley de autoamnistía.
- La reforma del código de justicia militar,
- La creación de la CONADEP (Comisión Nacional Sobre Desaparición de Personas). Según Nino el gobierno sostenía tres principios:
- Tanto el terrorismo de Estado como el subversivo serían castigados.
- Habría límites para quienes fueran responsables.
- Los juicios debían ser limitados a un periodo finito de tiempo durante el cual el entusiasmo de este programa se mantuviera en niveles altos. Implementación de medidas del 13 de diciembre de 1983:
- La anulación de la ley de autoamnistía, con el argumento de que la misma violaba el principio de igualdad reconocido en el artículo 16 de la constitución y que otorgaba poderes extraordinarios al poder Ejecutivo.
- La modificación del código militar: se reconocía su jurisdicción, pero se otorgaba a la cámara federal de Apelaciones amplios poderes de revisión de sus decisiones.
- La modificación de las normas del Código Militar acerca del alcance del concepto de la obediencia debida. Se separaba la responsabilidad de quien había cumplido una orden, con respecto a quienes tuvieron capacidad de decisión.
- La creación de los decretos 157 y 158/83, que ordenaron el inicio de los procesos judiciales contra los líderes de los movimientos guerrilleros, y de las tres juntas militares que gobernaron el país entre 1976 y 1983. El gobierno anunció una serie de medidas pensadas para el futuro, en las que se procuraba evitar la repetición de episodios de estas características: La derogación de las leyes de carácter represivo contra la subversión sancionadas entre 1973 y 1983, y la creación de nuevas normas para la defensa a la democracia. La sanción de una ley contra la tortura en cualquiera de sus formas. La abolición de la jurisdicción militar para civiles. La reforma del código Militar para abolir efectivamente la jurisdicción militar sobre delitos comunes cometidos en conexión con actos de servicio. La ramificación de varios tratados internacionales de derechos humanos. La dimensión que planteó Gargarella significaba advertir que la democracia argentina se constituyó sobre el principio de igualdad ante la ley y con la búsqueda de la verdad sobre las violaciones de los derechos humanos. Alfonsín creía que era posible una reconciliación nacional, no sobre la base de la impunidad, sino que adscribía a la idea de pacto de gobernabilidad. Asumía el valor estratégico del estado de derecho, como pacto constitucional e irrenunciable para los actores del sistema político; era una búsqueda de la refundación de la república, en un acuerdo en función de ciertos consensos y objetivos. El 14 de diciembre de 1983 se creó el CONADEP, cuya función sería la investigación ,en 180 días, del destino y paradero de las personas desaparecidas. Esta podría recibir testimonios voluntarios e información y documentación de utilidad para la investigación judicial. La trascendencia de esta comisión estuvo dada por su composición pluralista y muy representativa de la sociedad civil. El justicialismo negó su participación en la comisión y la integración quedó a cargo de los representantes de la URC. Ernesto Sábato el 20 de septiembre de 1984 entregó un informe con una lista de 9000 desaparecidos y llevó el nombre “ Nunca más”. El juicio de las juntas militares. La fiscalía comenzó su investigación en base del informe referenciado en un juicio histórico el 22 de abril de 1985. La trascendencia del juicio tuvo un impacto extraordinario; no había antecedentes históricos de un hecho de estas características, en las que un estado democrático, con plena vigencia del estado de derecho, lograran revisar su pasado, construir una verdad histórica e inapelable, y condenar a los jefes de sus propias Fuerzas Armadas como responsables de un plan represivo sistemático implementado desde el poder estatal.
El segundo punto de vista que nos interesa revisar es uno que responde a una visión diametralmente opuesta, subrayando sobre todo los límites de la voluntad política. Su punto de partida es la constatación del viraje convergente de los países hacia políticas de liberalización económica, la premisa está el cambio de las circunstancias económicas y postula, en consecuencia, la inevitabilidad del ajuste estructural. Así, tenemos la postura neoliberal que considera a las políticas de reforma como respuestas objetivas a una situación objetiva: el colapso del patrón de desarrollo orientado hacia el mercado interno y promovido por el Estado. Tenemos también la postura crítica que interpreta igualmente las políticas de reforma como las respuestas objetivas a una situación objetiva, sólo que dicha situación es aquí definida como la correlación de fuerzas favorable a los países acreedores y a los grandes grupos económicos externos e internos. En ambos casos, el ajuste estructural se "objetiviza" y se torna, por lo tanto, necesario y previsible. Capítulo 1: El ingreso de las reformas estructuras en la agenda pública. El ingreso de las reformas estructurales en la agenda pública puede ser visto como la manifestación de un proceso iluminado por Albert Hirschman en su estudio pionero sobre las tácticas de reforma económica: sucesivos fracasos en resolver un problema público políticamente relevante para las elites gubernamentales tienden a generar presiones en favor de soluciones más amplias e integrales; en esas circunstancias se crea el contexto propicio para que fenómenos de la realidad social y económica sean articulados desde nuevas perspectivas conceptuales en la busca de salidas a la emergencia. Para los estructuralistas, la eliminación de la inflación requería de transformaciones en instituciones económicas básicas y no apenas de disciplina en el comportamiento económico de los gobiernos. El recurso a los controles fiscales y monetarios sólo podía traer alivios temporarios porque no atacaba en su raíz las presiones inflacionarias que una y otra vez asediaban a los líderes de gobierno en busca de convalidación, por medio del crédito, las concesiones salariales, en fin, el déficit fiscal. Desde la perspectiva del neoliberalismo económico , las presiones inflacionarias terminaron siendo vinculadas al comportamiento de las instituciones económicas características del patrón de desarrollo hacia adentro y promovido desde el Estado : de un lado , al carácter cerrado de las economías, que limitaba la exposición de las industrias locales a la competencia externa, y, del otro , al drenaje fiscal generado por las empresas públicas y los subsidios provistos a los capitalistas privados. Las causas subyacentes al problema público que inquietaba a los líderes de gobierno fueron traídas a su atención y convertidas en propuestas de reforma por medio de la prédica de un nuevo paradigma, que logró articular, en la crítica coyuntura de los ochenta, la promesa de la superación de la emergencia económica. Las elites gubernamentales y la supervivencia política Las graves emergencias económicas -como las precipitadas por el shock de la deuda externa- son fuentes de fragilidad y de amenaza que condicionan fuertemente el cálculo de supervivencia de las elites gubernamentales. En efecto, la aceleración de las presiones inflacionarias y, con ellas, la progresiva pérdida del valor de la moneda y la consecuente disolución de los contratos infligen un severo golpe a las autoridades públicas en su calidad de garantes de las transacciones económicas y la convivencia social. Además, el agravamiento
de los desequilibrios fiscales y monetarios volatiliza sus recursos para hacer política económica y política tout court. He aquí el contexto en el que madura la decisión política de los líderes de gobierno en favor del ajuste económico con el objetivo de retomar el control de la situación y conjurar el peligro de turbulencias institucionales. Las experiencias nacionales han sido, sobre este punto, bien ilustrativas: durante los años ochenta los de la región fueron gobiernos en apuros, tratando de hacer pie en un escenario económico adverso sobre el que se recortaba, ominosamente, el fantasma de la pérdida de poder y autoridad. En esas circunstancias, los responsables políticos optaron por archivar, cuando las hubo, las ilusiones distribucionistas para escoger, por puro espíritu de supervivencia, políticas de rigor económico, aun corriendo el riesgo de alienarse el respaldo de sus bases de apoyo. Las respuestas iniciales a la emergencia económica. Cuando se examinan retrospectivamente las respuestas iniciales a la emergencia económica se advierte que, no obstante su dureza, éstas tuvieron un alcance limitado; típicamente consistieron en ajustes de corto plazo que no comportaron cambios apreciables en la organización de las instituciones económicas. Este alcance limitado de las políticas de ajuste se correspondió con los diagnósticos que los líderes de gobierno tenían a su alcance. La opinión prevaleciente, compartida Incluso por el Fondo Monetario Internacional, postulaba que los desequilibrios macroeconómicos, a pesar de su gravedad, eran desequilibrios fundamentalmente de corto plazo y que, por lo tanto, los problemas en la balanza de pagos y las cuentas públicas podían ser controlados con medidas coyunturales de carácter extraordinario sobre los gastos e ingresos fiscales, la política monetaria, el mercado de cambios. La emergencia económica fue definida como una crisis de liquidez y no como una crisis de solvencia. Este consenso inspiró los primeros planes de estabilización entre 1982 y 1984. Hacia 1985 se rompió dicho consenso parcialmente cuando la terapia antiinflacionaria gradualista en boga, de corte recesivo, fue cuestionada en Brasil y Argentina. Llamando la atención sobre los componentes inerciales de la dinámica inflacionaria, economistas de orientación heterodoxa sostuvieron que las políticas de demanda, además de socialmente costosas, eran ineficaces para resolver en un plazo razonable el problema público que asediaba a las elites gubernamentales en países de alta y persistente inflación. Su argumento descansó sobre tres razones principales: primero , porque la generalización de las prácticas de indexación de los contratos transmite la inflación pasada al futuro con un grado de independencia bastante alto respecto del nivel de demando; segundo, porque la inflación erosiona el valor real de los ingresos fiscales más de lo que erosiona el valor real del gasto público; finalmente , porque los contextos de alta inflación, al provocar caídas en la demanda de dinero y en la colocación de deuda pública, esterilizan los esfuerzos fiscales de los gobiernos. Para salir de la emergencia, recomendaron los partidarios de este enfoque, era preciso hacer un corte drástico con el pasado inflacionario que revirtiera las expectativas; esto podría ser alcanzado a través de una estabilización de shock que, además de fuertes medidas para lograr un equilibrio fiscal y monetario, apelara a otros dos instrumentos : una política de ingresos , que operara como mecanismo de coordinación de las múltiples decisiones microeconómicas que, en ausencia de ella, podrían reproducir la inflación pasada, y una reforma monetaria, que evitara transferencias de riqueza de deudores a acreedores y preservara la neutralidad distributiva. Los esfuerzos estabilizadores estuvieron organizados a
Un reformismo pragmático Las reformas estructurales pueden formar parte de dos libretos distintos. En uno son concebidas como una re-definición de los fines de la estrategia económica; en el otro son encaradas más bien como un cambio instrumental a los efectos de adaptarse a un medio ambiente adverso. El primer libreto es el que inspira la visión neoliberal, con su énfasis en la ampliación del papel del mercado y la paralela reducción del lugar del Estado en el proceso de desarrollo. El segundo libreto se corresponde con la perspectiva a partir de la cual las elites gubernamentales introdujeron las reformas en sus agendas, esto es, una perspectiva en la que los cambios institucionales son justificados como expedientes pragmáticos para resolver la emergencia y, a la vez, recuperar la capacidad de gobierno. Capítulo 2: El lanzamiento político de las reformas estructurales. Después que las reformas estructurales han hecho su ingreso a la agenda pública, ¿qué factores condicionan la capacidad de las elites gubernamentales de iniciar, definir y sostener en el tiempo el proceso de transformación? Este interrogante se desdobla en varias cuestiones relevantes. La primera de ellas se refiere al grado de autonomía de que disponen los líderes de gobierno para traducir sus orientaciones y preferencias en políticas públicas. La capacidad de actuar con autonomía por parte de las elites gubernamentales varía según el tipo de régimen político. Entonces se argumentaba que los regímenes autoritarios tenían el monopolio de dicha rapacidad y esto por tres razones a primera vista evidentes. La primera , porque la supresión de los controles democráticos que limitan los márgenes de discrecionalidad de los gobiernos proveía a los líderes autoritarios de un recurso crucial para iniciar cambios de gran porte; la segunda, y en conexión con lo anterior, debido a que al anularse la competencia política el proceso decisorio era puesto fuera del alcance de las demandas de corto plazo de la población; y la tercera, porque los regímenes autoritarios contaban, por definición, con los mecanismos represivos y disuasivos para neutralizar las resistencias a las políticas de transformación. En América latina la idea de gobierno se asocia habitualmente a la de una presidencia activa. Las reglas formales no operan en un vacío sino que su dinámica está condicionada a un segundo orden de factores de naturaleza más política que también gravita sobre la capacidad de los líderes de gobierno de escoger sus opciones de política. La posibilidad de utilizar los recursos potenciales que se hallan alojados en las reglas y prácticas constitucionales está en relación directa con el espacio político con el que cuentan las elites gubernamentales. La magnitud de dicho espacio político está definida, entretanto, por un conjunto de variables. Entre ellas dos : la contextual , es decir, la coyuntura socia] y política en la que los gobiernos operan y la electoral, referida a la particular distribución del poder que generan los resultados electorales. Respecto de la primera , una situación de crisis colectivamente percibida. Sus efectos político-institucionales se manifiestan a través de tres canales principales. Primero , las crisis tienen el efecto de desacreditar las posturas y las ideas de la administración anterior y predispone a la opinión pública a conceder a quienes acceden al gobierno un amplio mandato para actuar sobre la emergencia. Segundo , las crisis instalan un sentido de urgencia que fortalece la creencia de que la falta de iniciativas sólo puede agravar las cosas; en estas circunstancias, los escrúpulos acerca de los procedimientos más apropiados para tomar decisiones dejan paso a una aceptación de decisiones extra-ordinarias. Tercero , las crisis no sólo agudizan los problemas colectivos sino que generan además un extendido temor por el alza de los conflictos sociales y amenazas al orden institucional. Todo ello amplía los márgenes para la acción de los líderes de gobierno e intimida a las fuerzas de oposición. Cuando estos varios mecanismos que las crisis ponen en movimiento se combinan, se genera una demanda de gobierno que permite a la presidencia echar mano a los recursos institucionales necesarios para concentrar la autoridad de decisión, adoptar políticas
elaboradas en el sigilo de los gabinetes tecnocráticos e imponer un trámite expeditivo a su promulgación. Hay medidas que pueden ser tomadas en el ámbito de la presidencia: para ellas, la decisión del Ejecutivo es la decisión final. Un ejemplo es la reducción de los aranceles con vistas .a la apertura comercial externa. Hay otras que requieren la aprobación legislativa : en este caso, el locus del proceso decisorio se traslada de la sede del Congreso y deposita en sus miembros el poder de abrir paso o de bloquear las iniciativas del Ejecutivo. Éste es el status de la mayoría de las políticas de reforma ya que promueven cambios en la legislación que regula las instituciones económicas, como son las privatizaciones o la reforma de la seguridad social, por ejemplo. Aquí es cuando cobra relevancia la segunda variable que influye sobre el espacio político de los gobiernos, el monto y la cohesión de sus apoyos legislativos. Esta dinámica política, familiar en las situaciones de crisis, fue visible en acto en los países de la región durante las coyunturas de aceleración inflacionaria que pautaron la peripecia de sus economías después de la crisis de la deuda externa. Buena parte de las .medidas de ajuste y reformas lanzadas entonces fue hecha por intermedio del “decretismo", un estilo de gestión que no se reduce al uso de decretos presidenciales sino que califica más bien a un diseño de políticas ubicado en el vértice del gobierno y que contornea la consulta a los agrupamientos políticos y los intereses organizados. Autoritarismo subnacional. o Gibson Gobierno y democracia. Autoritarismo subnacional: estrategias territoriales de control político en regímenes democráticos. La distribución territorial de las prácticas e instituciones de la democracia al interior del Estado nación son desiguales. Esta desigualdad puede ser sutil, con no más que unas diferencias menores de una jurisdicción a otra respecto de la transparencia de los procedimientos electorales o del imperio de la ley. Sin embargo, también puede ser dramática, con regímenes completamente autoritarios que privan a los habitantes de regiones enteras de los derechos y las libertades que disfrutan libremente habitantes de otras regiones en el mismo Estado-nación. El autoritarismo subnacional (que estará limitado en alcance a las provincias o “estados” en este texto) en sistemas federales, es un hecho en la mayoría de las democracias en el mundo en desarrollo y pos-comunista.^3 Oaxaca en México y Santiago del Estero en Argentina, son sólo dos de cien tos de “enclaves” autoritarios provinciales , que alteran el paisaje de las democracias alrededor del globo. El autoritarismo subnacional fue también un hecho masivo de la vida política de los Estados Unidos hasta el desmonte de sistemas de partido único en los estados del sur a mediados del siglo XX. Las teorías sobre democratización han sido guiadas por una “ visión de nación como un todo” , que ve los procesos de democratización a través de la perspectiva de las instituciones, los actores y los movimientos nacionales. Además, el autoritarismo subnacional (o la democratización subnacional) tiene que ver con la dimensión territorial de la
