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Relaciones Internacionales nº 58/2020 – ( 141 - 164 ) ISSN 1515- 3371
Los Estudios Críticos de Seguridad y la Escuela
de París: un estudio sobre Frontex
y la securitización de la migración en la UE^12
Critical Security Studies and the Paris School:
a study on Frontex and the securitization
of migration in the EU.
Augusto Delkáder-Palacios^3
Resumen : ¿Qué es la seguridad? ¿Cómo se construye? ¿Qué visiones de lo político hay detrás de las diferentes políticas y teorías de la seguridad? Estas son las preguntas de partida de este estudio. Analizamos la aportación de la Escuela de París de Estudios de Seguridad, integrada en los denominados Estudios Críticos de Seguridad, que busca construir una sociología de la seguridad apoyándose en el legado intelectual de Michelle Foucault, Pierre Bourdieu o Jacques Derrida, entre otros. Nuestro objetivo consiste en explicar esta relevante propuesta teórica para estudiar la (in)seguridad, concretada en la mirada transdisciplinar que ofrece la Sociología Política Internacional. Desde este enfoque estudiamos el caso de Frontex, la agencia de la UE encargada del control de fronteras. Palabras clave : Seguridad, Securitización, Estudios Críticos de Seguridad, Escuela de París, Vigilancia, Gubernamentalidad, Frontex. Abstract: What is security? How is it built? What political visions lie behind the different security policies and theories? These are the starting points of this study. We analyze the contribution of the Paris School of Security Studies, integrated in the so-called Critical Secu- rity Studies, and its proposal to build a sociology of security supported by the intellectual legacy of Michelle Foucault, Pierre Bourdieu or Jacques Derrida, among others. Our goal is to explain this relevant theoretical proposal to study (in)security, which is embodied in the transdisciplinary view offered by International Political Sociology. Based on this approach, we study the case of Frontex, the EU agency in charge of border control. Keywords: Security, Securitization, Critical Security Studies, Paris School, Vigilance, Gov- ernmentality, Frontex. DOI: 10.24215/23142766e0 92 (^1) Esta contribución es parte de la investigación doctoral dirigida por José Antonio Sanahuja que el autor desa- rrolla en la Universidad Complutense de Madrid (UCM). El autor agradece las recomendaciones y los comen- tarios realizados por José Antonio Sanahuja en el proceso de elaboración de este artículo. Asimismo, agradece a las dos personas evaluadoras anónimas por las pertinentes sugerencias formuladas y a los/as editores/as de la revista. (^2) Recibido: 13/01/20. Aceptado: 29/05/ (^3) Investigador en la Universidad Complutense de Madrid, Profesor de Relaciones Internacionales en la Uni- versitat Oberta de Catalunya y Observador Electoral Internacional en el Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación de España. delkaugusto@gmail.com
Augusto Delkáder-Palacios
. 142. Relaciones Internacionales – Nº 58 /20 20.
1. Introducción
Paradójicamente, la seguridad constituye uno de los conceptos más infrateorizados en la disciplina de las Relaciones Internacionales (RR.II.), a pesar de su indudable relevancia política y académica (Buzan y Hansen, 2009: 12-13). No queremos con ello apuntar a que no se le haya prestado atención a este fenómeno. Más bien, al contrario. En la esfera política, puede afirmarse que es una de las materias prioritarias para los tomadores de decisión. Por su parte, en el ámbito académico, la seguridad ha ido ganando peso, como lo evidencian, desde hace décadas, las numerosísimas publicaciones científicas y centros de investigación especializados que conforman los Estudios de Seguridad Internacional (ESI). Sin embargo, desde sus orígenes, tras la Segunda Guerra Mundial, los atributos esenciales del concepto de seguridad han permanecido inalterables. Aceptada como verdad objetiva, ahistórica y fundacionalista (Sanahuja, 2015: 164), no se sometió a discusión la noción de la seguridad de las aproximaciones tradicionales, epistemológicamente racionalistas y/o positivistas, ba- sadas en el estadocentrismo, el militarismo, la supervivencia y la excepcionalidad (Huys- mans, 1998b: 227-228 y 2006: 15-30; Ciută, 2009: 306-307; McDonald, 2008: 578). No siendo completamente homogéneas en términos epistemológicos y ontológicos, las teorías de las RR.II. que encarnan estas aproximaciones tradicionales son el (neo)realismo y el (neo)liberalismo, en sus diferentes formas y variantes. En los años ochenta, pero especialmente tras el fin de la Guerra Fría, vieron la luz muchos debates hasta entonces ocultos o silenciados. La seguridad comenzó a ser planteada por muchos autores como un concepto contestado o en disputa (Smith, 2005: 27), no sin las resistencias de determinados autores para mantener la preponderancia de los enfoques clá- sicos (Krause y Williams, 1996: 231). Dos procesos clave que empenzaron a disputar el sig- nificado hasta entonces dominante de la seguridad fueron la ampliación o widening, más allá de lo militar, y la profundización o deepening, más allá del Estado (Pérez de Armiño, 2015: 303). Con una fundamentación epistemológica pospositivista y reflectivista y compar- tiendo los postulados del constructivismo, estas nuevas visiones afirman la imposibilidad de definir la seguridad en términos objetivos y de encontrar “esencias” que permitan identificar inequívocamente qué es la seguridad. Según estos enfoques, la seguridad es un fenómeno social y políticamente construido, y por tanto dinámico, y no una realidad dada, objetiva y estática. Para comprender las transformaciones que experimentó la (sub)disciplina de los ESI en los años ochenta, hay que indicar que éstas se insertan, en gran medida, en el denomi- nado "cuarto debate" de las RR.II. Se trata del debate situado en el eje racionalismo-reflec- tivismo, que parte de la filosofía del conocimiento más que de las RRII y cuya importancia ha sido muy superior para la disciplina que la "síntesis neo-neo" y el debate interparadigmá- tico^4. A diferencia del racionalismo, desde el reflectivismo se entiende que el conocimiento está condicionado por el contexto y las condiciones sociales, materiales e históricas en las que se genera. Es decir, es un hecho social y no una herramienta explicativa y objetiva de la (^4) La "síntesis neo-neo" de los años ochenta supuso la convergencia del neorrealismo y el neoliberalismo, con- tando ambas corrientes con una fundamentación epistemológica racionalista. Por otro lado, el debate inter- paradigmático de los años setenta y ochenta, conocido como "tercer debate", fue aquel que se produjo entre el realismo, el globalismo y el estructuralismo (Sanahuja 2018: 3-5).
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. 144. Relaciones Internacionales – Nº 58 /20 20. siguiente aportación relativa a los aspectos compartidos por el conjunto de enfoques que integran los ECS: Aunque se deriven de tradiciones intelectuales diferentes, les une su opo- sición a la visión tradicional de la seguridad en dos planos: en el ontológico, al cuestionar que la seguridad sea una realidad estática, objetiva, incues- tionable y apolítica; y en el epistemológico, al negar la asunción positivista tradicional de que puede ser analizada de forma neutral y explicada me- diante teorías universales y duraderas. Por el contrario, sostienen que la concepción tradicional responde a una interpretación determinada y ses- gada del mundo [...] Esto encierra dos implicaciones importantes. Primera, la seguridad y las amenazas dependen no tanto de factores materiales (fuerza militar) como tradicionalmente se ha asumido, sino más bien de factores ideológicos y discursivos (creencias, identidades, percepciones, etc.). Segunda, por tanto, nuestra interpretación de la seguridad y de las amenazas depende en última instancia de nuestra visión del mundo y de la política, pues ésta delimita nuestra percepción de qué valores hay que pro- teger ante qué amenazas (Pérez de Armiño, 2015: 320). Por tanto, para los ECS la seguridad es intersubjetiva, por ser el resultado de procesos sociales y políticos. Así, las amenazas y la inseguridad no vienen dadas y no existen como algo independiente de el conocimiento y representación que tengamos de ellas, sino que son el resultado de una interacción intersubjetiva (por el diálogo y el discurso entre indivi- duos y grupos) en un contexto determinado (Pérez de Armiño, 2011: 265). En dichos proce- sos intersubjetivos, el lenguaje y el contexto juegan un papel determinante. Como veremos, un elemento diferenciador de las diferentes corrientes de los ECS es el peso dado a estos factores. Dentro de los ECS se destacan enfoques como el constructivismo, la Teoría Crítica, el posestructuralismo, el poscolonialismo, el feminismo y la teoría verde (Pérez de Armiño, 2015: 321-328). Centramos el análisis en las Escuelas de Copenhague, Aberystwyth y París^8 , debido a que hasta la fecha son las que han tenido un mayor recorrido e impacto. Además, recogen una parte importante de los debates que estructuran las corrientes mencionadas. En primer lugar, se destaca la Escuela de Copenhague^9 y su principal aportación: la Teoría de la Securitización. Esta teoría es desarrollada en la obra de Barry Buzan, Ole Waever y Jaap de Wilde Security: A New Framework for Analysis (Buzan et al ., 1998). Sus fundamen- tos intelectuales son variados y combinan componentes constructivistas y realistas. Los más debe asimilarse a la "Teoría Crítica de la Seguridad", siendo éste último el enfoque de la Escuela de Aberys- twyth, integrado en los ECS. (^8) No es objeto de esta contribución realizar una comparación en profundidad de las tres Escuelas. Más bien, ponemos el foco en la explicación de la Escuela de París. Sin embargo, es pertinente presentar brevemente las otras dos Escuelas como ejercicio de contextualización. (^9) Para un análisis exhaustivo sobre la genealogía de la Escuela de Copenhague, ver Huysmans (1998a: 479- 505).
Los Estudios Críticos de Seguridad y la Escuela de París (…) ( 141 - 164 ) DOSSIER: Seguridad Internacional y Políticas de Defensa.. 145. relevantes se encuentran en autores como John Austin y Carl Schmitt. Asimismo, la influen- cia del posestructuralismo ha sido apuntada, entre otras, por Hansen (2011: 357). La mayor contribución de esta teoría es su concepción discursiva de la seguridad, con una evidente influencia de la Teoría del lenguaje de Austin (1962) y Searle (1977). Bajo esta óptica, la seguridad es el resultado de dinámicas de securitización, es decir, procesos por los que un actor securitizador identifica a través de un acto de habla ( speech act) una amenaza existencial para un objeto referente ante una audiencia determinada, pretendiendo obtener de ésta la legitimidad para tomar medidas excepcionales (Buzan et al. , 1998: 25; Waever, 1995: 55). Pese a que esta teoría concibe la seguridad como el resultado de una construcción social intersubjetiva^10 , lo que rompe con la noción tradicional objetivista, esto sólo se aplica a la definición de amenazas, las que pueden ser políticas, militares, económicas, identitarias o medioambientales. Sin embargo, no es así respecto del significado de la seguridad, que mantiene dos "esencias" dadas y no construidas: la excepcionalidad y la supervivencia (Ciută, 2009: 308). Esas "esencias" fijadas ubican a la seguridad en lo opuesto a la política o, más bien, más allá de la política. Este enfoque, en cierto modo contradictorio, puede resu- mirse en lo que Ole Waever denomina "realismo posestructuralista": realismo en la defini- ción de la seguridad y posestructuralismo en la construcción social, intersubjetiva y discur- siva de las amenazas. Otra crítica reseñable a la Teoría de la Securitización es la de los silencios de seguridad. Según Hansen (2000), la Teoría de la Securitización no considera los problemas de seguridad de los actores subalternos, es decir, de aquellos que no tienen capacidad para expresarse por su situación de exclusión. Esto provoca un silenciamiento de la seguridad de grupos so- ciales, como por ejemplo las mujeres, que puede reproducir las lógicas de exclusión. Ahora bien, más allá de las críticas recibidas, la Teoría de la Securitización ha tenido una gran acogida en la disciplina debido a que constituye una herramienta analítica de gran valor. Como señalan Buzan et al. (1998: 32), permite una comprender quién securitiza (actor securitizador), qué asuntos (amenazas), para quién (objeto referente), por qué, con qué re- sultados y bajo qué circunstancias. En segundo lugar, cabe señalar a la Escuela de Aberystwyth. Esta escuela propone es- tudiar la seguridad desde la Teoría Crítica. Las fuentes intelectuales de la Teoría Crítica se ubican, por un lado, en la Escuela de Fráncfort, de raíz neomarxista, donde se destacan Max Horkheimer y Theodor Adorno y, por otro, en el pensamiento de Antonio Gramsci, quien influye en internacionalistas como Robert Cox. Este último autor distingue dos tipos de teo- rías, las de resolución de problemas y las críticas: La teoría puede servir para dos propósitos distintos. El primero es ser una respuesta simple y directa: una guía para ayudar a solucionar los problemas planteados dentro de los términos de la perspectiva particular desde la que se partía. El segundo supone, sobre todo, la reflexión sobre el proceso de teorizar en sí mismo [...] Cada uno de estos propósitos da lugar a diferentes tipos de teoría. El primer propósito lleva a la teoría de solución de (^10) A diferencia de las aproximaciones tradicionales a la seguridad, que conciben la seguridad como un fenó- meno material y objetivo.
Los Estudios Críticos de Seguridad y la Escuela de París (…) ( 141 - 164 ) DOSSIER: Seguridad Internacional y Políticas de Defensa.. 147. políticas democráticas (desecuritización). A diferencia del planteamiento de la Escuela de Copenhague, defiende una lectura política de la desecuritización focalizada en la emancipa- ción, entendida ésta en términos del reconocimiento a través de la universalidad, propio del cosmopolitismo habermasiano. También puede destacarse la propuesta de Hansen (2012: 525) de recuperar una lec- tura político-normativa de la desecuritización, al entender que el enfoque universalista de optar preferentemente por la desecuritización implica una despolitización. Propone cuatro opciones: el suplemento Derridiano, la esfera pública Habermasiana para reelaborar la dis- tinción amigo-enemigo, la responsabilidad y elección en las decisiones y, finalmente, la con- textualización histórico-política de la Guerra Fría y la détente. Asimismo, es pertinente mencionar la propuesta de Catherine Charret para analizar la seguridad desde una perspectiva crítica. A tal efecto, Charret (2009: 26-35), propone de- construir el poder institucional de los actores de seguridad y las subjetividades dominantes para después incorporar en el análisis a los actores no dominantes y las subjetividades mar- ginadas y excluidas. Respecto del diálogo entre las escuelas de los ECS, Floyd (2007: 327), defiende la com- plementariedad entre la Escuela de Copenhague y la de Aberystwyth. Más allá de lo anterior, un aspecto es fundamental: dentro de los ECS, únicamente la Escuela de Aberystwth plantea una ruptura del statu quo de la seguridad y muestra un compromiso explícito con proyectos de transformación social emancipatorios. Por ello, en términos de la Escuela de Fráncfort, sólo esta escuela constituye un enfoque netamente crítico para estudiar la seguridad. En el siguiente apartado explicamos en profundidad las características principales de la Escuela de París.
3. La Escuela de París de Estudios de Seguridad
La Escuela de París constituye una comunidad epistémica relativamente reciente en el campo de los estudios de seguridad. Los autores más importantes son Didier Bigo y Jeff Huysmans^12 , aunque puede destacarse a otros como Elspeth Guild, Anastassia Tsoukala o Laurent Bonelli. Los fundamentos intelectuales más reseñables son los de dos pensadores franceses: Michel Foucault^13 y Pierre Bourdieu^14. (^12) Jeff Huysmans es considerado por Waever (2003: 30), como un autor a medio camino entre la Escuela de Copenhague y la de París. Sin embargo, Floyd (2006: 4), lo ubica en la Escuela de París. Teniendo en cuenta el peso dado a Foucault y a las prácticas no discursivas en su visión de la seguridad, y coincidiendo con Floyd más que con Waever, en esta contribución consideramos a Huysmans miembro de la Escuela de París. (^13) Cabe destacar las siguiente obras de Michelle Foucault: FOUCAULT, Michel (1980), Power/Knowledge , Padstow: Harvester Press; FOUCAULT, Michel (1994), Vigilar y castigar , Madrid: Siglo XXI; y FOUCAULT, Mi- chel (2003), La arqueología del saber , Londres: Tavistock. (^14) Algunas obras destacadas de Bourdieu son: BOURDIEU, Pierre (2007), Razones prácticas: sobre la teoría de la acción , Barcelona: Anagrama; y BOURDIEU, Pierre, CHAMBOREDON, Jean-Claude y PASSERON, Jean-Claude (2003), El oficio del sociólogo , Madrid: Siglo XXI. Para una explicación de la obra de Bourdieu, ver NOYA, Javier (2003), Cultura, desigualdad y reflexividad. La sociología de Pierre Bourdieu , Madrid: La Catarata.
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. 148. Relaciones Internacionales – Nº 58 /20 20. Como señala Floyd (2006: 3), el miembro más relevante y que puede considerarse como fundador de la Escuela de París es Didier Bigo, cuyos trabajos, publicados mayorita- riamente en inglés, comenzaron a ver a la luz a partir del año 2000. Pese a que sus aporta- ciones son relativamente recientes, Bigo ha creado un nada desdeñable grupo de académi- cos centrados en el análisis de la seguridad que comparte, entre otras cosas, la aplicación de determinadas ideas de Foucault y Bourdieu a este campo. Algunas de las obras destaca- das de Bigo son Controlling Frontiers: Free Movement into and within Europe (Bigo y Guild, 2005), Terror, Insecurity, and Liberty (Bigo y Tsoukala, 2008) y Security and immigration: Toward a critique of the governmentality of unease (Bigo, 2002). Otra de las obras de referencia de la Escuela de París es The politics of Insecurity: Fear Migration and Asylum in the EU (Huysmans, 2006). El propio Huysmans contextualiza su obra afirmando que en el año 2006 se vivía un giro lingüístico en los estudios de seguridad. Pese a aceptar que el lenguaje juega un rol central en la modulación de los dominios de seguridad, señala que su propuesta teórica va más allá de esta agenda (la de la concepción discursiva de la seguridad), enfatizando que la modulación de los dominios de inseguridad depende de procesos tecnológicos y tecnocráticos (Huysmans, 2006: 8).
I. La desaparición de la división entre el orden interno y el orden
internacional: la transnacionalización de la (in)seguridad
Una de las principales novedades que proporciona la Escuela de París es el denomi- nado enfoque de la Sociología Política Internacional (SPI). Algunas de las actividades e ini- ciativas más relevantes de la SPI son la revista académica International Political Sociology , publicada por la International Studies Association (ISA), y la red de investigación Doing IPS. La SPI plantea una aproximación crítica no tradicional a los estudios de seguridad de carácter transdisciplinar. Particularmente, apoyándose en un ethos posnacional, apuesta por analizar la seguridad no como subdisciplina de las RRII sino desde la intersección de diferentes disciplinas de las Ciencias Sociales, como la Ciencia Política, la Sociología, la Cri- minología o la Antropología. El fundamento de la SPI a este respecto se basa en la idea de que la transnacionalización de la seguridad ha difuminado la separación entre el orden in- terno y el orden internacional. Por ello, no existirían fundamentos para analizar los hechos internacionales exclusivamente desde las RR.II., tampoco para estudiarlos como asuntos ex- cepcionales ni para diferenciarlos del resto de fenómenos sociales. Desde la SPI, la seguridad internacional está conformada por hechos sociales "normales" (Balzacq et al ., 2010: 4-5; Bigo, 2001: 91-96 y 2008b: 118-123). Lo anterior rompe con la división de los enfoques tradicionales que distingue, por un lado, un orden interno de seguridad caracterizado por amenazas no existenciales relaciona- das con el orden público, gobernado a través de un contrato social y de la policía como institución principal y, por otro, un orden internacional caracterizado por amenazas existen- ciales vinculadas a los conflictos interestatales, (des)gobernado por la anarquía, siendo los ejércitos y los cuerpos diplomáticos las instituciones centrales. El resto de enfoques de los ECS también comparten esta cuestión. La división orden interno-externo ha sido, desde sus orígenes, el leitmotiv de las RR.II. En la siguiente figura, se muestra la división entre el orden interno-externo:
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. 150. Relaciones Internacionales – Nº 58 /20 20. las policías fronterizas, los oficiales de enlace y la policía de aduanas (Bigo, 2001: 96 - 99; 2002: 73-74 y 2008a: 14-15). Lo anterior apunta a una concepción política de la (in)seguridad. Es decir, no es una realidad objetiva y dada y, por tanto, despolitizada, como plantean las aproximaciones tra- dicionales a la seguridad cuando hacen referencia a las capacidades materiales militares, económicas y tecnológicas. Tampoco es algo excepcional ubicado en oposición o más allá de la política, como defiende la Escuela de Copenhague, ni la metarrativa ahistórica de la emancipación, como afirma la Escuela de Aberystwith. En estos casos, la excepcionalidad y la emancipación no se presentan como elementos socialmente construidos, sino como reali- dades dadas y preconcebidas. Siguiendo a Huysmans (1998b: 226-227; 2006: 15-30), para la Escuela de París la (in)seguridad es política, porque incluso su definición y concepción son construcciones sociales en permanente disputa. Esta es la principal diferencia epistemoló- gica respecto de las otras escuelas mencionadas, ya que es la única que niega abiertamente una definición fijada y esencial (no construida) de la (in)seguridad, por su concepción como fenómeno político inseparable de las relaciones de poder. Precisamente, las relaciones de poder son las que establecen el carácter político de la (in)seguridad. Es la vinculación de la (in)inseguridad con las relaciones de poder lo que hace de ella algo contingente y dinámico. A este respecto: ¿Qué concepto de poder formula la Escuela de París? Debe destacarse que, apoyándose en las ideas de Bourdieu, no se adopta una teoría general del poder, ya que esto implicaría asumir una metanarrativa. Como explica Bigo (2013: 44), Bourdieu rechazaba los conceptos puros y neutrales utilizados de manera universal para analizar toda forma de dominación. Por ello, la crítica debe situarse^15 en el tiempo y el espacio. Para explicar el poder, se suponen ciertos conceptos ahistóricos, como campo y habitus, en su propuesta de enfoque relacional del poder, los cuales explicamos más adelante, en este mismo apartado. El entendimiento de la (in)seguridad como cuestión política conectada con el poder lleva a Bigo (2008b: 123) a concluir que la seguridad no puede ser global y para todos; tiene ganadores y perdedores y no es ilimitada. No es un bien público global. Por ello, está conec- tada a la legitimidad y a la política. Sus significados dependen de la política y de las estrate- gias de legitimización de los actores. La definición de lo que es la seguridad es una batalla política entre actores por establecer la seguridad de quién es importante, la de quién se puede sacrificar y por qué la violencia de unos es protección y la de otros, agresión. En definitiva, el significado de la seguridad estaría siempre abierto y en disputa y, por ello, todo puede ser (in)securitizado, aunque únicamente con determinadas condiciones de producción y recepción. Para comprender dichas condiciones, hay que señalar que en la Escuela de París la seguridad no depende únicamente de la acción decisiva, excepcional y discursiva de un actor securitizador, como se sostiene desde la Escuela de Copenhague, sino también de las características del campo transnacional de la (in)seguridad. La insecuritiza- ción surge de luchas en y entre instituciones, de posiciones estructurales, más que de agen- tes que enuncian actos de habla. Es decir, se deja atrás el enfoque actorcéntrico para (^15) Énfasis añadido por el autor. Es importante la idea de la crítica situada porque es la manera mediante la que la Escuela de París integra el contexto en el análisis de la seguridad, superando las concepciones discur- sivas de la seguridad de la Escuela de Copenhague.
Los Estudios Críticos de Seguridad y la Escuela de París (…) ( 141 - 164 ) DOSSIER: Seguridad Internacional y Políticas de Defensa.. 151. considerar la seguridad como un field effect o efecto del campo. Dicho de otro modo, en coherencia con su aproximación constructivista, la Escuela de París huye de enfoques estric- tamente agencialistas, pero también de los estructuralistas. Defiende que la seguridad se produce por la mutua constitución entre agencia y estructura. De este modo, llegamos al concepto de campo, central en el planteamiento de la Es- cuela de París. La idea de campo fue formulada por el sociólogo francés Pierre Bourdieu y trasladada al ámbito de la seguridad por Didier Bigo. Se trata de un dispositivo heurístico que ayuda a convertir un espacio aparentemente no inmediato de posiciones diferenciadas, en un espacio social tangible determinado por diferentes formas y volumen de capital (eco- nómico, cultural, simbólico, burocrático) (Balzacq et al ., 2010: 3). La existencia de diferentes posiciones y formas de capital hace que el funcionamiento interno del campo dependa, en gran medida, de las disputas internas que se producen. Esto muestra una visión relacional del campo. Por ello, no es asimilable a una estructura. El campo constituye una herramienta de interés para estudiar las relaciones sociales, ya que permite analizar las prácticas y las posiciones en un espacio social determinado. Por otro lado, el concepto de habitus de Bourdieu hace referencia al modo de sociali- zación que marca las reglas que imperan en un campo. Bourdieu (1989: 14) lo definía como los patrones de percepciones, pensamientos y acción. Puede entenderse también como un sistema duradero de disposiciones que gobiernan la conducta y los discursos de los agentes en el interior de un campo (Balzacq et al ., 2010: 3). El habitus es una práctica que proviene del interior del propio campo, ya que la acción social está guiada por un sentido práctico o una "sensación del juego" (Bigo, 2013: 54-58). La dialéctica entre campo y habitus es planteada para superar clásicas dicotomías ma- terialismo versus idealismo o estructura versus agencia. Ambos son herramientas para en- tender lo colectivo y lo individual. Contrariamente a algunas interpretaciones caricaturescas de Bourdieu, queda claro que no quiere reproducir el estructuralismo determinista del mar- xismo presente, por ejemplo, en Althusser. Bourdieu mantiene la reflexividad de los agentes y rechaza concepciones deterministas del campo. El campo es colectivo, pero no puede exis- tir independientemente de la reflexividad y la acción humanas (Bigo, 2013: 50-51). La relación entre campo y habitus está, en palabras de Bourdieu, vinculada a la com- binación del constructivismo y el estructuralismo, en lo que el propio autor denomina es- tructuralismo constructivista o constructivismo estructuralista: Yo hablaría de estructuralismo constructivista o de constructivismo estruc- turalista, tomando la palabra estructuralismo en un sentido muy diferente del que se ha asumido en la tradición Saussuriana o Levi-Strausiana. Por estructuralismo o estructuralista, me refiero a que existe, dentro del pro- pio mundo social y no solo en dentro de los sistemas simbólicos (lenguaje, mitos, etc.), estructuras objetivas independientes de la consciencia y la vo- luntad de los agentes, que son capaces de guiar y constreñir sus prácticas o sus representaciones. Por constructivismo, me refiero a que existen una doble génesis social, por un lado los esquemas de precepción, pensamiento y acción que son constitutivos de lo que yo llamo habitus y, por otro lado, estructuras sociales y particularmente lo que yo llamo campos y grupos,
Los Estudios Críticos de Seguridad y la Escuela de París (…) ( 141 - 164 ) DOSSIER: Seguridad Internacional y Políticas de Defensa.. 153. resumen, tanto lo dicho como de lo no dicho. El dispositivo en sí mismo es el sistema de rela- ciones que se puede establecer entre estos elementos" (Foucault, 1980: 194^16 ). Balzacq et al. (2010: 8), diferencian dos tipos de herramientas utilizadas por los dispo- sitivos. Por un lado, las herramientas regulatorias tienen por objeto uniformizar la conducta de los individuos, prohibiendo unas acciones y promoviendo otras. Por otro lado, las herra- mientas de capacidad suelen relacionarse con la idea de disciplina de Foucault, siendo las más habituales las herramientas tecnológicas. Es importante señalar que los dispositivos tienen una relación de mutua constitución con los campos a través del funcionamiento de las normas y de las tecnologías. Los disposi- tivos no son meras herramientas técnicas; están dotados de contenido político y simbólico. Por ello, en la medida en que son empleados como herramientas de (in)securitización, los dispositivos configuran relaciones sociales y la acción pública y personifican imágenes de amenaza, es decir, son productores de seguridad (Balzacq et al., 2010: 2-8). Existen muchos procesos de securitización que no se desarrollan únicamente me- diante actos de habla , como señala la Escuela de Copenhague, sino que emplean además del discurso determinadas prácticas sociales de relevancia, así como los objetos y la mate- rialidad. Se han elaborado una gran cantidad de trabajos desde el enfoque de la securitiza- ción sociológica propuesto por la Escuela de París. Destacamos solo algunos de ellos. Los trabajos mencionados a continuación no necesariamente provienen de autores "adscritos" a la Escuela de París, sino que han asumido al menos parcialmente sus fundamentos. De hecho, como señala Camps-Febrer (2020), el propio Bigo rechaza la idea de la compartimen- tación en escuelas y concibe la SPI como complementaria a otros desarrollos académicos. En primer lugar, Salter (2008), ha estudiado las prácticas de seguridad en los espacios aero- portuarios. Para ello, toma el ejemplo de la Asociación Canadiense de Seguridad del Trans- porte Aéreo. Es una de las primeras y más influyentes investigaciones que ha logrado incor- porar factores sociológicos como reglas, normas y prácticas a los estudios sobre securitiza- ción. En segundo lugar, otros estudios se han focalizado en el llamado giro material de la securitización, es decir, el relacionado con los objetos tangibles. En este sentido, Aradau (2010) ha explicado la securitización de las infraestructuras críticas en el contexto de la lucha contra el terrorismo y Grondin (2013) ha hecho lo propio con los drones como objetos de seguridad. En tercer lugar, se han publicado trabajos como el de Trombetta (2011), quien ha analizado la securitización del medio ambiente y el de Sjöstedt (2011), centrándose en la securitización de la salud con un estudio sobre el VIH/SIDA. A continuación, planteamos un estudio de caso sobre la securitización de la política migratoria de la UE y el papel de la agencia Frontex.
4. El caso de Frontex
Como se señaló, Frontex es la agencia de la UE encargada de gestionar y controlar las fronteras exteriores del territorio Schengen. Es importante destacar la particularidad del marco jurídico y normativo en el que se encuentra insertada. La UE tiene diferentes (^16) Traducción realizada por el autor del presente trabajo.
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. 154. Relaciones Internacionales – Nº 58 /20 20. esquemas de reparto de competencias, según el ámbito de política al que acudamos, tal y como regulan los artículos 2, 3, 4, 5 y 6 del Tratado de la Unión Europea (Unión Europea, 2007b). En concreto, la política migratoria se encuentra en un espacio de competencias compartidas entre la UE y sus Estados miembro. Pese a que determinados aspectos compe- tenciales los ostenta la UE, los más relevantes como, por ejemplo, la determinación del vo- lumen de admisión de nacionales de terceros países, recogido en el artículo 79 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (Unión Europea, 2007a), son competencia exclusiva de cada uno de los Estados miembros. Este modelo político y normativo ha generado una importante fragmentación y falta de cohesión en las decisiones comunitarias sobre política migratoria. Siguiendo a Huysmans (2000), desde sus inicios, la política migratoria de la UE ha es- tado vinculada y enmarcada en el ámbito de la seguridad y los asuntos de interior. El para- digma del control de fronteras, a menudo denominado como Europa Fortaleza , surge como imperativo para proteger el área de libre circulación establecida por el Acuerdo Schengen. Es decir, la desaparición de las fronteras interiores impulsó en la UE un mayor refuerzo de las fronteras exteriores. Desde ese momento, la migración ha sido enmarcada como un pro- blema de seguridad en la UE. Este énfasis de la política migratoria en el control de fronteras tiene como resultado la creación de la agencia Frontex en 2004. Inicialmente, se diseñó como una entidad no excesivamente ambiciosa focalizada en la asistencia técnica a los Es- tados miembros en la gestión de fronteras, tal y como señala el Reglamento 2007/ (Unión Europea, 2004) por el que se crea la Agencia Europea para la gestión de la coopera- ción operativa en las fronteras exteriores de los Estados miembros de la Unión Europea , co- nocida como Frontex. La mal llamada "crisis de los refugiados" de 2015 en la UE fue objeto de un proceso de (in)securitización de las migraciones. Esto implicó una mayor radicalidad y explicitación dis- cursiva en la definición de la migración como amenaza para la seguridad, así como en las prácticas políticas para restringir este fenómeno mediante el control de fronteras. Por ello, uno de los resultados fue el espectacular aumento de poderes y competencias de Frontex, a diferencia de la Oficina Europea de Apoyo al Asilo (OEAA) o de DG DEVCO^17 , que enfoca la migración desde el prisma del desarrollo y no de la seguridad. Frontex es el actor más bene- ficiado de este proceso. Conforme el enfoque de la Escuela de París, esta dinámica de (in)se- curitización puede leerse como el resultado de la disputa en y entre campos por incrementar sus cuotas de poder, es decir, la capacidad para priorizar asuntos en la agenda política y un mayor acceso a recursos. Como explicamos a continuación, ambas cuestiones se producen con claridad en el campo de la seguridad y, en especial, en el caso Frontex. Las dos grandes reformas de Frontex se llevaron a cabo después y a consecuencia de la "crisis" de 2015. La primera gran reforma se inició en diciembre de 2015 con la propuesta de la Comisión Europea (2015) y culminó en 2016 con el Reglamento 2016/1624 (Unión Eu- ropea, 2016a). Frontex pasó a denominarse Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas. Como explican Stop Wapenhandel y TNI (2016), esta reforma ya supuso una notable ampliación de la capacidad operativa y financiera de Frontex. Puede destacarse el (^17) DG DEVCO es la Dirección General de Desarrollo y Cooperación de la Comisión Europea. Es la entidad res- ponsable de la política de desarrollo de la UE.
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. 156. Relaciones Internacionales – Nº 58 /20 20. control migratorio de la UE en África está tensionando las relaciones euroafricanas en ám- bitos de política distintos a la migración, como el desarrollo o el comercio (Castillejo, 2017). En segundo lugar, Frontex acumula más poder financiero. Como se observar en la si- guiente figura, en 2005 contaba con 6,3 millones de euros. En 2015, esta cifra ya era de 143 millones y en 2020 de 435 millones. Es decir, desde 2015 se ha multiplicado casi por cuatro su presupuesto, en tan solo cinco años (Frontex, 2020a).
Figura 2. Presupuesto de Frontex 2005-2020.
Fuente: elaboración propia a partir de datos de Frontex (2020a). Cabe señalar que el incremento de presupuesto de Frontex no es un hecho aislado. Se enmarca en un crecimiento general del presupuesto de la UE sobre migración. En su pro- puesta para el nuevo Marco Financiero Anual (MFP), la Comisión Europea planteó el incre- mento de la partida general de migración y control de fronteras de 12.400 millones del pe- riodo 2014-2020 a 34.900 millones de euros para el periodo 2021-2017 (Comisión Europea, 2018a). En la siguiente imagen puede verse este incremento y, más importante, el elevado peso de Frontex y las tareas de control de fronteras en dicho aumento. 6 19 22 40 83 88 88 85 94 98 143 233 302 320 333 435 0 100 200 300 400 500 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Presupuesto (Millones de Euros)
Los Estudios Críticos de Seguridad y la Escuela de París (…) ( 141 - 164 ) DOSSIER: Seguridad Internacional y Políticas de Defensa.. 157.
Figura 3. Propuesta de presupuesto de la UE en el ámbito de la migración y el con-
trol de fronteras: de 2014-2020 a 2021- 2017
Fuente: Comisión Europea, 2018a. En tercer lugar, Frontex adquiere más capacidad humana. La reforma de 2019 esta- blece un objetivo muy ambicioso: dotar a Frontex de un cuerpo permanente con 10. efectivos. Esto implica multiplicar casi siete veces su personal, respecto del objetivo de la reforma de 2016. Se trata de un crecimiento gradual del personal que busca llegar al men- cionado objetivo en 2027. Son cuatro las categorías de personal previsto: primero, el perso- nal estatutario, que es propio de la agencia; segundo, el personal operativo en comisión de servicios de larga duración; tercero, el personal operativo para despliegues de corta dura- ción; y cuarto, la reserva de reacción rápida. Salvo la primera, el resto de las categorías co- rresponde a personal aportado por los Estados miembros (Unión Europea, 2019). Estas ca- tegorías de personal compondrán los mencionados funcionarios de enlace europeos en los Estados miembros, los equipos de apoyo a la gestión de la migración y los equipos de re- torno. El reclutamiento de personal de Frontex ya se ha iniciado, como puede verse en la sección de empleo de su página web (Frontex, 2020b). En cuarto lugar, Frontex logra más poder decisorio y estratégico. Se establece una pla- nificación estratégica entre la Comisión Europea y Frontex a medio y largo plazo para la gestión de fronteras mediante el ciclo de política estratégica plurianual para la gestión eu- ropea integrada de las fronteras. El proceso para alcanzar esta hoja de ruta se iniciará con la elaboración por parte de Frontex de un análisis estratégico de riesgos bianual. Sobre dicho análisis, la Comisión Europea diseñará una política estratégica plurianual después de deba- tirla con el Parlamento Europeo y el Consejo. Finalmente, corresponde a Frontex elaborar una estrategia técnica y operativa para la gestión de las fronteras de la UE (Unión Europea, 2019). Considerando que el control de fronteras es la pieza clave de la política migratoria de
Oficina Europea de Apoyo al
Asilo
eu-LISA
Frontex
Gestión de las fronteras,
incluidos los equipos
aduaneros
Asilo y migración
Los Estudios Críticos de Seguridad y la Escuela de París (…) ( 141 - 164 ) DOSSIER: Seguridad Internacional y Políticas de Defensa.. 159. Dada la necesidad de una mayor reflexividad acerca de la construcción de la (in)seguridad, consideramos pertinentes más investigaciones desarrolladas a partir de este enfoque. Debido a lo anterior, hemos planteado un estudio de caso en el que analizamos el proceso de (in)securitización de la política migratoria de la UE, tras la mal llamada "crisis de los refugiados" de 2015. El prisma de la securitización sociológica de la Escuela de París nos ha permitido explicar este proceso como el resultado de la lucha por un mayor poder del campo transnacional de la (in)seguridad en la UE. Los dispositivos en los que se personifican y materializan las amenazas son las personas migradas y las fronteras, concebidas éstas úl- timas como espacios de riesgos y amenazas. Este caso muestra cómo la (in)seguridad en la UE conforma un campo transnacional y gremial más que uno nacional. El incremento de poder e influencia de Frontex materializa esta cuestión. Además, mediante este caso pode- mos afirmar el carácter político y, por tanto, disputado de la (in)seguridad, dado su inevita- ble vínculo con las relaciones de poder.
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